[제48회 동대학술상]사회과학 부문 가작

정책결정과정에서 NGO의 전략적 참여행태 분석과 발전방안 모색
-새만금 간척사업 중단을 둘러싼 정부와 NGO의 갈등을 중심으로

<목       차>
Ⅰ. 서 론 

 Ⅱ. NGO의 전략적 참여와 제3자 중재의 이론적 고찰 
   1. 정부와 NGO간 관계설정 
   2. 정책결정과정에서 정부와 NGO의 참여전략 
   3. 제3자의 개입 및 중재  
   4. 분석틀 

Ⅲ. 정책결정과정에서 NGO의 참여전략 
  1. 새만금간척사업 사례개요 및 정부와 NGO간 관계설정 
  2. 정책결정과정에서 NGO의 전략적 참여 
    1) 정책경쟁 및 갈등 형성기(1987~1996) 
    2) 정책경쟁 및 갈등 심화기(1996-2006) 
  3. 제3자의 개입 및 중재 

Ⅳ. 한국 NGO의 발전방향 

Ⅴ. 결론 

I. 서론

민주화 이전에는 정부가 여론과 소통하지 않고 일방적으로 정책을 결정하였다. 그러나 민주화 이후에 NGO가 증가하고, 각계각층의 시민운동이 비약적으로 발전하면서, 일방적이었던 정부의 정책결정에 커다란 영향력을 행사하게 되었다. 특히, IMF 이후 정부개혁에 대한 목소리가 높아지면서, NGO는 집행과정을 감시하고 평가하는 수준에 멈추지 않고 정책결정과정에서도 적극적으로 참여하였다. 1999년 정부는 행정자치부 내에 ‘민간협력과’를 신설해서 NGO와 정부 간의 협력 업무를 전담하게 하였고, 참여정부에는 청와대에서 NGO와 협력을 조율하기 위해 ‘시민사회비서관실’을 설치하고, 이후 시민사회수석으로 격상시켰다. 이와 같이 민주화 이후 NGO는 민주화 이전과 같이 정부의 관변단체가 아닌 자주적이고 영향력 있는 조직으로 발전하게 되었다.

그러나 민주화 이후 NGO는 이익집단의 로비나 정권 교체 등 외부변수에 의해 정책결정과정에서 참여가 배제되거나 제약되는 취약점을 보였다. 또한 정책에 대한 전반적인 사회적 인식이 부족할 경우, NGO는 영향력을 행사하기 어렵다. NGO의 영향력은 뜻을 같이 하는 여론을 통해 발산된다. 여론을 등에 업지 못한 NGO는 자신들의 입지를 확장할 수 없다. 따라서 정부와 대등한 위치에서 정책경쟁을 하기 어렵다. 이에 따라 정부의 일방적 정책결정에 반대하는 NGO는 정책에 대한 이슈를 사회 쟁점화 시키고, 여론을 형성하여 정부에 대응하기 위한 전략적 행동을 취하게 되면서 양자 간 정책경쟁 상황에 놓이게 된다.

NGO의 적극적인 정치참여는 한국의 민주주의를 참여민주주의로 발전시킬 수 있는 밑거름이 된다. 그런데 NGO가 정책결정과정에서 의도적으로 배제된다면 이는 민주주의의 발전을 저해할 것이다. 따라서 정부가 다른 사회조직 혹은 여론의 목소리를 완전히 배제하고 정책을 결정 할 때, NGO가 이를 저지하기 위해 보여주었던 전략적 행위를 분석하는 것은 의의를 갖는다.

정책결정과정에서 NGO의 전략적 행위를 통한 개입과정 및 정부와의 관계 변화와 그 결과에 대한 사례분석으로 정부와 비정부 조직의 정책경쟁과 합의형성과정을 분석한 홍성만의연구와 정책옹호동맹체모형(ACF)를 통해 NGO의 행태를 분석한 남상민, 전직석의 논문이 있다. 그러나 이러한 사례분석연구는 많지 않은 실정이다. NGO의 정책과정 개입이 증가하면서 그에 따른 국내 학계의 연구는 크게 NGO 활동에 대한 이론적 근거모색, NGO의 실태에 대한 개별적․종합적 소개, 해외 NGO의 활동소개, NGO와 정부와의 관계유형 및 관계정립 등으로 나타나고 있지만 구체적인 사례를 통한 정부와 NGO의 경쟁과 협력 가능성에 대한 분석은 미흡한 것이다(홍성만 2002).

본 논문의 목적은 정책결정과정에서 정부가 NGO를 배제하고 정책을 추진할 때, NGO가 정책결정과정에 참여하기 위해 선택하는 전략을 분석하는 것이다. 그리고 NGO가 보여준 전략적 행위를 분석함으로써 나타나는 장점들을 활성화시키고 문제점과 한계는 보완하고 수정하는 방안을 모색하여, NGO의 발전적인 방향을 제시하고자 한다. 사례를 분석하기에 앞서, 정부와 NGO의 관계설정, 전략, 그리고 제3자의 중재행위 대한 문헌연구를 기초로 하여 분석 틀을 설정하였다. 이를 기초로 새만금 간척사업 사례에 적용하여 정부와 NGO의 경쟁전략을 정부와 환경NGO의 행위를 통해 분석하였다. 새만금 간척사업을 본 논문의 사례로 설정한 이유는 다음과 같다. 장기간 동안 정부와 환경NGO가 정책경쟁을 하는 과정에서 환경NGO가 자신들의 입지를 강화하기 위해 다양한 전략을 구사하였다. 이러한 과정에서 정부와 NGO 간의 힘의 역학이 정부에서 NGO로 이동하는 모습을 관찰할 수 있는데, 이것은 새만금 사례 이전에 87년 민주화 항쟁을 제외하고는 찾아보기 어려운 사례이다. 또한 정부와 환경NGO의 정책경쟁에서 양측이 합의를 이끌어 내기 위해 제3자를 개입을 통해 중재 및 협의형태를 설명하기 좋은 사례이기 때문이다.

따라서 제2장에서는 정부와 NGO의 관계설정과 NGO의 참여전략, 그리고 제3자의 개입을 통한 중재행위에 대한 이론적으로 고찰 할 것이다. 그리고 제3장에서 이러한 이론을 새만금 간척사업의 사례에 적용시킨 뒤에, 제4장에서 NGO의 발전방향을 제시한 뒤 제5장에서 결론을 내리고자 한다. 주요 분석시점은 새만금 간척사업이 본격적으로 추진되기 시작한 1987년부터 대법원이 새만금 간척개발에 손을 들어준 2006년 3월로 한정하였다. 그리고 분석시점은 환경NGO의 새만금 사업 반대운동이 급진적으로 전개되는 계기를 마련한 시화호 오염사건(1996) 이전과 이후로 구분하여 정부와 환경NGO의 전략적 행위를 분석하였다.  

II. NGO의 전략적 참여와 제3자 중재의 이론적 고찰 

1. 정부와 NGO간 관계설정

기존의 정부와 NGO의 관계는 다양한 변수를 통해 조명되고 있다. 먼저 박상필(1999, 261-278)은 NGO의 재정의 자율성을 기준으로 자율, 협력, 종속, 권위주의적 억압 또는 민주적 포섭 관계로 파악하였다. 김준기(1999, 665-647)는 정부와 NGO 간 상호의존성을 기준으로 상호의존, NGO의 정부의존, 정부의 NGO 의존, 상호독립관계로 구분하고 있으며, 권해수(1999, 333-347)는 정부와 NGO의 목적과 수단의 일치여부를 기준으로 자율, 관용, 갈등, 억압 관계로 구분하고 있다. 그리고 신광영(1999, 29-43)은 정부의 수용여부와 NGO의 조직유형을 기준으로 포섭, 갈등, 협조, 지배 관계로 파악하였으며, 오재일(2000, 351-369)은 “NGO의 자주성이 주요변수로 수용되어야 한다고 보아 정부의 NGO에 대한 인식정도와 NGO의 자주성 정도를 기준으로 포섭과 무관심, 후견인, 갈등, 동반자 관계로 구분하였다(홍성만 2002, 23).”

이를 종합해 볼 때, “정부와 NGO의 관계는 정부의 NGO 억압 및 통제관계, 정부와 NGO의 갈등 및 경쟁관계, 정부와 NGO의 동반자 및 협력관계로 범주화 할 수 있다(홍성만 2002, 23).” 지금까지 한국에서 양자의 관계는 주로 정부의 NGO억압 혹은 포섭관계 중심으로 나타났다. 그러나 본 연구는 정책결정과정에서 정부의 일방적인 국책사업에 대해 이를 저지시키는 NGO의 전략적 참여에 대한 연구이므로 정부와 NGO가 갈등 및 경쟁관계, 특히 경쟁관계를 상정한다. 한국 정책결정과정에서 소수의 관변단체를 제외한 정부 이외의 여타 세력은 배제되어 왔고, 정책결정은 관료들의 집단사고 관행에 의해 지배되었으며, 이것은 많은 경우 정책 실패로 이어지곤 했다. NGO의 정책참여는 정부의 독단적, 비민주적 결정을 견제하면서 정책이슈의 투명성과 책임성을 보장하는 제어수단으로 작용한다.(송하중 2000, 383). 그러므로 NGO는 권위주의 사회에서 민주화로의 이행을 위한 중심세력으로 역할을 담당해 왔고, 최근에는 과도한 국가주도형 개발이나 비효율적인 국가개입에 따른 정부실패에 대한 대안적 제도로 활동하기에 이르고 있다.(김영래 1999, 80). 따라서 정부와 NGO의 구체적인 경쟁관계의 분석은 정책실패를 최소화 하거나 정책의 생산적 기능을 제고할 수 있는 방향을 모색하게 할 수 있다.

경쟁은 두 행위자의 입장이 상호양립 가능하지 않을 때 발생하며, 넓은 의미의 갈등에 포함된다. 정책과정에서 갈등은 둘 이상의 사회집단이 정책수행이나 분석에 있어서 가치 또는 이해관계 등의 차이로 합의를 도출하지 못할 때 발생한다. 여기서 정책과정에서 경쟁은 갈등 상황에서 더 나아가 둘 이상의 조직이나 집단이 동일한 대상물(정책, 사업, 프로그램 등)에 대한 가치, 이해 및 목표 등의 명시적 차이로 인해 전략적으로 대응하는 양태로 정의할 수 있다. “기존의 연구에서 이러한 갈등이나 경쟁의 요인으로는 대안 및 목표의 상충성, 상호의존성, 영역 및 관할권의 중첩성, 자원의 희소성, 가치 및 이해관계의 분리성 등을 지적한다. 위의 요인들을 종합해보면, 경쟁은 상충성을 내포하고 있음을 알 수 있는데, 이 상충성은 정부와 NGO의 경쟁의 조건으로 작용한다. 또한, 명시적 혹은 잠재적 상충가능성이 있어도 정책 문제를 조직의 바램차원에서 해결 할 수 있다는 능력과 의지가 있을 때 경쟁상황으로 나아갈 수 있다는 점에서 효능성은 경쟁의 역량조건으로 작용한다(홍성만 2002, 23).” Hamel & Prahalad(1990)는 역량을 지식, 기술, 능력의 보유로 보고 그 핵심구성요소로서 개인적 태도, 리더능력, 기능적 전문성 등을 제시하는데, 이러한 조건을 갖춘 경우 조직은 문제해결에 대한 효능성을 갖는다. 정부와 NGO의 관계에서 이러한 조건이 성립한다면 양자 간 경쟁이 가능해진다.

2. 정책결정과정에서 정부와 NGO의 참여 전략 

Thompson & McEwen(1958)은 조직 간 상호작용관계를 중심으로 조직 외부 세력에 대응하는 전략을 경쟁전략과 협력전략으로 파악하여 협력전략으로는 협상, 흡수, 연합을 제시하는데, 상대방에 대하여 충분한 권력을 가지거나 동원자원이 많은 조직일수록 경쟁전략을 취하며, 충분한 권력획득이 어렵거나 외부 자원의 제약요인이 많은 조직일수록 협력전략을 취한다. 정부와 NGO의 관계에서 특정의 사안에서 만약 NGO가 정부에 비하여 자원동원에 유리하거나 외부지지 및 동원자원이 증가하면 NGO는 정부에 발언의 강도를 높이는 경쟁전략을 활용할 가능성이 크다. 윤희중·차희원(1999)은 갈등상황에 있는 압력단체, 대중활동집단 등의 행동적 공중과 대응조직체 간의 가능한 전략으로 상호협조하고 상대방의 소리에 귀 기울이고 자신도 변화하여 상호이익을 추구하는 타협전략과 양자가 협조하지 않고 일방적으로 자신들의 의견만 관철시키고자 하는 비타협 전략을 제시한다. 정부와 NGO의 관계에서 정책을 정부의 의지대로 이끌고 갈 수 있다고 확신하면 정부는 NGO를 무시하고 배제할 것이며, NGO도 독자적 행동을 보이는 등 비타협적으로 대응할 것이다. 반면에 정부가 NGO의 협조가 필요한 경우 정부는 타협을 시도할 것이며 이 때, NGO는 상황에 따라서 협조할 수도 있으며 전략적으로 협조거부로 대응할 수도 있다. 이종범(1999, 185-227)은 개혁조직이 개혁대상조직이나 집단의 수용성을 높이기 위한 전략을 힘과 설득전략으로 구분하고 있다. 힘 전략으로 수권적 연계, 비공식교섭, 동기부여, 내부경쟁을 들었고, 설득전략으로는 합리적 이유제공, 모순창출, 정당화, 상징관리 등을 제시하였다. 이 전략들은 경쟁당사자에 대한 수용분만 아니라 일반 국민의 사회적 지지를 얻어내는 논리를 제공해준다는 점에서 정부와 NGO의 경쟁관계 분석에 활용가능성이 높다(홍성만 2002).

정부와 NGO의 관계에서는 경쟁자뿐만 아니라 국민 및 사회세력의 지지가 관계 변화에 중요한 역할을 한다는 점에서 다음과 같이 세 가지 형태로 전략을 제시한다. 먼저 권력을 기반으로 주장 및 대안의 수용성을 높이고자 하는 힘 전략이 있다. 힘 전략은 첫째로 법이나 제도와 같은 제도적 기제를 활용하는 방법이 있는데 그 예로 우호적인 법의 제정 및 개정을 들 수 있다. 둘째로 물리력을 활용하는 방법이 있다. 이 방법에는 시위진압이나 강제철거와 같은 공권력 행사, 서명운동이나 시위 및 집회와 같은 집단행동 등으로 가시성을 높이는 방법과 선언, 입장표명, 비난성명서와 같이 가시성이 비교적 높으면서 물리력 사용수준이 낮은 일방적 행동, 협조요청에 대한 거부 및 저항, 일방의 타방 참여배제 등 힘의 역학관계를 활용하는 것 등이 물리력을 활용하는 방법에 포함 될 수 있다. 셋째로 공식적·비공식적 네트워크를 형성하는 연계방법이 있다.

다음으로 일정한 조건에 따라 유인가(valence)를 제공하여 개인이나 조직의 행태변화를 유도하는 유인전략이 있다. 일종의 여유자원을 동원하는 것이기도 하다. 정책 재량과 물질적 자원이 상대적으로 풍부한 정부가 활용하기 용이하다. 보상규정변화, 지원 등과 같이 보상내용과 폭을 조정하는 보상활용, 대상자를 유인하여 그 행동을 내부화 시키거나 의도대로 이끌려는 포섭방법 등이 있다.

마지막으로 합리적 이유, 사실적 주장, 이론, 가치, 맥락, 상황조건 등을 제시하여 상대방을 설득(이종범 1999, 201)하는 설득전략이 있다. 쟁점제기, 쟁점범위 축소 및 확대, 대안모색 등과 같이 주어진 문제 상황에서 타당성이 높은 논리의 개발, 가시화 된 매개수단을 통한 관념표현을 이용하는 상징활용, 믿음을 형성하여 주장의 수용성을 높이려는 정당화 방법 등이 있다. 정당화 방법에는 가시적 선언, 현장학습과 같이 현재 확정적으로 결정되지 않았지만 그것이 미래에 달성된다는 전제 하에 설득하려는 기정사실화, 과학적 가설이나 법칙의 검증이나 논리적 증명이라기보다는 사실과 가치를 포함하는 합리적 이유를 제시하여 설득하는 (유민봉, 1994; 김항규, 1995; 이종범, 1999) 합리적 이유 제공방법 등이 포함된다.  

3. 정부와 NGO의 정책경쟁에서 제3자 개입과 중재 

경쟁이 과열되거나 승자와 패자를 가정하며 다양한 가능성을 인정하기보다는 자기중심적으로 문제해결을 모색하는 파괴적 양상으로 전개될 경우 정책은 왜곡되거나 부정적 효과를 동반한다. 이렇게 첨예한 대립을 겪는 정책의 경우 제3자의 개입에 의한 해결책을 모색할 가능성이 높다. 기존의 논의에서 Lan(1997, 27-36)은 갈등은 갈등의 성격이나 유형, 그리고 참여자나 해결전략 등에 따라서 해결방법이 달라져야 한다고 주장하면서 해결전략으로서 협상, 정보조정, 공동목표 설정, 갈등확대 및 억제, 중재, 공동문제해결 등의 방법을 제시한다. 이것은 갈등이 표출된 한 형태로 볼 수 있는 경쟁상황에서도 응용할 수 있다. 특히 제3자를 통한 중재방법은 다양한 상황에서 협의를 위한 방법으로 제시되고 있다. 경쟁상황에서는 제3자의 심판자적 기능이 중요한 역할을 할 수 있다는 점에서 제3자의 조정 및 중재는 합의형성에 중요한 기능을 할 것으로 보인다. Kochan & Jick(1978)은 문제 해결을 위한 제3자의 역할로서 협상 당사자 간 신뢰 증진시키기, 현안에 대해 정확한 이해 확보하기, 해결책에 대한 장애물을 명시하기 등을 제시하였다. Arunachalam 외(1998, 94)은 성공적인 제3자의 역할로서 당사자 사이의 비합리성 감소시키기, 해결책의 탐색 촉진시키기, 일방의 방해시 그 불이익 부각시키기 등을 제시한다. 이들 연구를 볼 때 제3자는 현안에 대한 사실중심적 이해 및 판단을 높여주는 정보교환의 협의의 장을 마련하는 것이 중요하다. “대립당사자 중 다른 한쪽에 대한 부정확한 지각은 인지적 편견으로 이끌어 그 결과 불만족스러운 결과가 나타난다는 점에서 더욱 그렇다(홍성만 2002, 26).” 경쟁당사자 사이의 정보교환의 촉진은 잘못된 판단을 감소시키고 상대방에 당사자들의 판단의 정확성을 촉진시키며, 그 결과 더 통합적인 결과를 가져올 수 있다.

이러한 맥락에서 정부와 NGO의 경쟁 및 갈등 상황에서 먼저 제3자 개입변수는 경쟁 및 갈등 상황에서 합의형성 양상을 파악하는데 의미 있는 요소이다. 다음으로 한국에서 정부가 정책의 주요 주도권을 행사해 온 현실을 고려할 때 정부와 NGO의 경쟁관계를 제시한 Coston(1998, 358-382)의 논의에서 정부가 제도적 다원주의의 수용 여부도 주요한 변수로 볼 수 있다. 이들을 토대로 정부와 NGO 간 가능한 협의기제는 네 가지 유형으로 제시할 수 있다. 첫째, 제3자의 개입이 존재하지 않고, 정부가 제도적 다원주의를 수용하지 않음으로 인해 NGO를 제도적으로 배제시키는 협의유형이다. 이 경우 NGO의 정책 참여는 제도영역 밖에 머물 수밖에 없게 되며, 현안에 대한 합의형성은 어렵고 경쟁이 지속될 가능성이 높다. 둘째, 제3자의 개입이 존재하지 않고, 정부가 제도적 다원주의를 수용하여 NGO와 당사자 간 협의를 모색하는 협의유형이 있다. 이 경우 양자가 공통분모를 형성하고 합의점을 찾게 되면 경쟁과 갈등은 해소된다. 그러나 정부와 NGO가 대립하는 경우 상대방에 대한 상호불신과 가치개입의 문제로 당사자 간 협의를 통한 합의형성은 쉽지 않다. 셋째, 제3자의 개입이 존재하며, 정부가 제도적 다원주의를 수용하는 협의유형이 있다. 제3자가 개입하는 경우 경쟁 당사자에 대한 조정이나 중재가 가능하여 공동해결을 촉진할 수 있다. 넷째, 제3자의 개입이 존재하지만, 정부가 제도적 다원주의를 불허하여 NGO를 배제하는 협의유형이 있다. 협의과정은 주어진 쟁점사항에 대하여 범정부수준에서 논의되는 경우가 많을 수 있는데, 이 경우 제3자의 개입은 큰 의미를 가지 못할 수 있다(홍성만 2002).  

4. 분석 틀

정부와 NGO의 정책경쟁 및 갈등은 첫째로, 정책이슈에 대해 상이한 가치, 이해 및 목적으로 조직 간 상충성이 존재하고, 이것을 각 조직의 입장에서 해결하고자 하는 조직역량에 대한 믿음이 존재할 때 정책경쟁이 발생할 수 있다. 둘째로, 정책경쟁 및 갈등 상황에 직면한 주요 행위자들인 정부와 NGO는 자신들의 정책입장의 수용성을 높이기 위해 상대조직, 국민 및 이해집단을 대상으로 상황에 따라 힘, 유인, 설득전략을 취한다. 셋째로 정부와 NGO의 전략 및 대응행동양태에 따라서 정책경쟁 및 갈등은 극적인 사회문제로 치닫고, 이에 따라 제3자의 개입을 통해 중재되는 양상을 보이는데 이를 새만금간척사업의 사례를 통해 분석하고자 한다.

Ⅲ. 정책결정과정에서 NGO의 참여전략 

1. 새만금간척사업 사례 개요 및 정부와 NGO 간 관계 설정 

새만금 간척사업은 1971년부터 1986년까지 사업예정지 선정 및 기본조사를 실시하고, 이후 경제적 타당성 분석과 함께 기본계획 관계부처 협의, 환경영향평가 및 협의를 거쳐, 새만금지구 종합개발사업 기본계획에 이어 사업시행계획이 확정되었다. 사업시행계획 확정 이후 본격적으로 공유수면 매립면허와 함께 사업시행이 인가되었고, 1991년 11월 방조제 공사 착공에 들어가면서 본격적인 새만금 간척사업이 시작되었다.

방조제 공사를 시작으로 1994년 7월에는 4개의 방조제 공사 중에서 제1호 및 제4호의 방조제 사석제 끝막이 공사를 완료하게 되었다. 그러나 1996년 7월 시화호의 오염이 심각해지고, 이것이 세상에 알려지면서 시민환경단체로부터 새만금 간척사업으로 생기게 되는 담수호인 새만금호의 제2의 시화호 가능성 문제를 제기하면서 새만금 간척사업의 전면 중단을 요구받게 되었다. 1998년 4월 새만금 간척사업이 김영삼 정부의 3대 부실사업으로 지정되면서 감사원의 특별감사를 받게 되었다. 이어서 새만금 간척사업을 주도한 농림부가 영산강 4단계 간척사업을 포기하겠다고 발표함에 따라 환경단체들은 새만금 간척사업을 백지화를 위한 활동을 강화하게 되었다. 정부 당시 전라북도 도지사인 유종근 지사가 제의한 새만금 간척사업의 전면 재검토를 위한 민관공동조단의 구성 요구를 수용하였고, 이에 민관공동조사단은 1년여 동안의 공동조사를 실시하였다. 민관공동조사단은 2000년 8월 민관공동조사보고서를 총리실에 제출하였고, 총리실은 민관공동조사보고서를 토대로 정부관계부처에 세부실천방안을 마련하도록 하였다. 2000년 5월에는 국무총리실과 지속가능발전위원회가 공동으로 공개토론회를 개최하였고, 지속가능발전위원회는 물관리정책 조정위원회의 심의를 거쳐 새만금 간척 사업을 친환경적으로 순차적으로 개발하기로 최종 확정 발표하였다. 2003년 2월에는 노무현 전 대통령이 새만금 사업에 대하여 중단 없는 사업 추진을 약속하였으며(동아일보 2003/05/22), 종교단체 및 환경단체의 새만금 간척사업 중단요구에 2003년 5월 21일 김영진 농림부 장관은 새만금 사업은 중단 및 재겸토의 대상이 될 수 없음을 발표하였다(조선일보 2003/5/21). 2006년 대법원은 새만금간척사업이 합당하다는 판결을 내렸고, 2010년 방조제는 새만금간척사업 착공 19년 만에 완공되었고, 사업은 계속해서 진행 중에 있다.

노태우 전 대통령의 대선공략의 일환으로써 시작된 새만금 간척사업을 추진 할 당시에는 권위주의를 벗어난 지 얼마 지나지 않았기 때문에, 농림부는 성공적으로 사업추진을 할 수 있다는 조직역량에 대한 믿음이 강했다고 볼 수 있다. 새만금간척사업에 반대하는 단체와 환경NGO들은 오염에 대한 경계심과 환경보호에 대한 강한 이념을 가지고 있었고, 상당수의 전문가를 보유하고 있었으며 규모도 점차 증가 하였고, 사업개발안을 지속적으로 친환경적으로 변화시키고 2003년 여론조사에서 81.3%가 새만금간척사업에 반대하는 결과를 도출함으로써 국민여론을 환경NGO의 입지를 강화시킬 수 있도록 변화시켰던 점들을 감안할 때 새만금간척사업을 저지 할 수 있다는 조직역량에 대한 믿음이 높았다고 할 수 있다. 새만금간척사업은 환경파괴의 가능성이 농후하다는 사실을 시화호 오염사건으로 인해 많은 사람들이 자각하면서, 개발에 가치를 부여하는 조직과, 환경보존에 가치를 부여하는 조직 간에 대립관계에 놓인다는 점에서 기본적으로 상충성 및 가치충돌이 내포된 정책문제이다. 새만금간척사업을 주관하는 농림부와 개발을 옹호하는 전라북도 및 개발옹호 단체들은, 간척사업으로 인해 발생하는 오염을 경계하고 환경보존을 중시하는 단체 및 NGO들과 필연적인 대립관계에 놓여있다고 할 수 있다. 따라서 정책경쟁 및 갈등의 당사자인 농림부․전라북도․개발옹호단체들의 연대(이하 개발옹호연대)와 환경NGO 간에 경쟁조건이 형성되었다고 할 수 있다.

2. 정책결정과정에서 NGO의 전략적 참여  

새만금간척사업은 1996년까지 소수 환경단체의 반대가 있었지만 그 규모의 활동은 미비했기 때문에 차질 없이 진행되고 있었다. 그러나 시화호 오염사건의 보도로 인해 환경단체들과 오염의 심각성을 자각하게 된 사람들이 결집하면서, 새만금간척사업을 반대하는 단체들의 규모와 활동이 증폭된다. 이에 따라 개발옹호연대와 환경단체들은 시화호 오염 보도 이후 갈등이 심화되면서 이전과는 다른 급진적인 양상의 활동을 전개한다. 그러므로 새만금간척사업에 대한 개발옹호연대와 환경단체의 대응전략을 시화호 오염사건 이전을 정책경쟁 및 갈등 형성기로, 이후를 정책경쟁 및 갈등 심화기로 규정하고, 두 조직 간의 갈등과 제3자의 개입을 통한 중재과정을 분석하고자 한다. 

1) 정책경쟁 및 갈등 형성기(1987~1996) 

새만금간척사업은 전북의 표를 얻기 위한 5공 세력의 정치적 의도로 시작되었다. 경제기획원은 1987년 11월 4일의 경제부처장관회의에서 새만금지구의 간척사업에 경제성이 없다고 보고하기도 했다. 그러나 5공 세력은 당시 이미 발표한 군장지구 중심의 개발계획만으로는 전북의 표를 얻을 수 없다고 판단하여 1987년 12월 10일 오전에 군산 유세에서 갑자기 새만금간척사업을 발표하였다(문경민 2000, 58-59). 새만금간척이 발표되었을 당시에는 그 문제가 널리 알려지지 않았기 때문에 사회적으로 큰 반향을 일으키지 않았다. 그러다가 1991년에 방조제공사가 착공되면서 새만금간척사업에 대한 반대여론이 사회적으로 확산되고 조직적으로 반대운동이 펼쳐지기 시작했다.

1980년대 말부터 1990년대 초는 전두환 정부로부터 노태우 정부로 이어지는 군사문화가 팽배했던 시대였다. 당시는 권위주의적인 중앙집권체제의 전통을 계속해서 유지하고 있었으며, 최고 정책결정자로서 대통령이 특정한 정책을 결정하면 그 정책과 관련된 해당 관련부처는 그대로 그 정책을 집행하지 않을 수 없는 구조였다. 이러한 국가분위기 속에서 시민단체가 정부의 국책사업에 제동을 거는 사례는 찾아보기 어렵다. 게다가 전라북도는 지역적으로 수도권 및 영남권에 비해서 상대적으로 경제발전에 있어서 낙후된 상태였다. 따라서 “전북사람들의 의식 속에는 역대 정권들에 의해서 철저히 소외당했으며, 그 결과 전국에서 가장 못사는 공동체로 전락했다는 피해의식이 강하게 자리 잡고 있었다(문경민 1997, 229).” 이에 따라 전북지역과 타 지역 간의 경제적 격차는 지역감정을 양산하였다. 따라서 새만금 간척사업은 당시 정치권에서 이러한 지역감정을 치유하기 위한 방안이기도 했으며 전라북도 주민들도 이 사업을 지지하였다. 당시에는 전라도 지역에서 이미 간척사업이 이루어지고 있었는데, 간척사업으로 인해 발생하는 환경문제에 대한 인식도 부족하였다. 또한 새만금간척사업이 시행된 시기는 민주화가 이루어진지 얼마 지나지 않아서 시민단체의 조직이나 활동도 제대로 발달하지 못한 상태였기 때문에 환경NGO의 힘은 미약하였다. 따라서 당시 새만금간척사업을 주도했던 농림부와 전라북도는 일방적으로 사업을 밀어붙였다.

정책경쟁 및 갈등 형성기는 개발옹호연대가 권력을 기반으로 한 힘 전략으로 자신들의 정책결정을 고수하여 일방적으로 간척사업을 추진한 시기라고 할 수 있다. 새만금간척사업은 노태우 전 대통령의 대선공약의 일환으로 시행되는 국책사업으로써 농림부는 정부의 전폭적인 지원을 받고 있었다. 또한 전라북도와 연계하여 네트워크를 형성하였다. 그리고 농림부는 힘 전략의 일환으로 제도적 기제를 활용함으로써 자신들의 입장을 고수해나갔다. 농림부는 당시 농촌근대화촉진법 제92조를 들어 새만금지구 종합개발사업 기본계획을 확정하였고, 제93조와 제91-23호를 들어 사업시행계획을 확정하였다. 이어서 공유수면매립법 제91-32호를 들어 공유수면 매립 면허를 확보한 뒤 농촌근대화 촉진법 제 96조와 제91-36호를 들어 사업 시행을 인가받고 제1호 방조제 공사를 착공함으로써 간척사업에 착수하기에 이른다. 또한 농림부와 전라북도는 설득전략의 일환으로 정당화 방법을 사용하였다. 농림부는 간척사업을 통해 농토를 형성하여 식량안보와 농지확보를 표방함으로써 기정사실화 방법을 사용하였고, 이를 통해 국민을 대상으로 설득력을 얻고자 하였다. 전라북도는 시행주체가 아님에도 불구하고, 사업의 경제적 효율성과 지역경제 기여도 제고라는 차원에서 1994년에는 새만금 국제경제자유지역 조성방안, 1997년에는 새만금 내부종합개발 계획 실행연구 등을 통해 복합산업단지 개발논리를 구체화시켜나감으로써 타지역에 비해 상대적으로 개발이 낙후되어있다는 열등감을 갖고 있는 전라북도민들을 설득하였다.

한편 환경NGO는 설득전략의 일환으로써 새만금간척사업으로 인해 발생할 수 있는 환경오염에 대해 쟁점을 제기하고 가시화된 매개수단을 통한 관념표현을 이용하는 상징활용방법을 통해 전라북도민을 비롯하여 국민들에게 생태적 가치에 대한 인식을 축적시키는 전략을 펼쳤다.

새만금간척사업 반대를 앞서 제기하며 환경운동의 주요 쟁점으로 부각시킨 녹색연합은 1994년부터 진행한 시민환경교육프로그램인 갯벌생태기행을 통해 갯벌의 생태적․경제적 가치에 대한 인식기반을 형성하였고, 환경NGO에게 지역조직의 습지보전 운동이 갯벌을 포함한 습지전반에 대한 인식과 운동의 토대가 되었다. 이런 과정에서 두 단체는 1996년 3월, 호주 브리스베인에서 열린 “물새서식지로서 국제적 중요성을 가진 습지보호에 관한 협약”인 람사협약 6차 당사국총회에 참석하였고, 이를 계기로 같은 해 10월 녹색연합은 습지보전 국제세미나를 개최하며 습지에 관한 인식기반을 강화해나갔다(녹색연합 1996). 또한 새만금간척사업과는 직접적 연관이 없지만 1994년 초, MBC의 다큐멘터리 “갯벌은 살아있다”를 통해 사회적으로 갯벌의 생태적 가치가 크게 부각되었다. 같은 시기에 많은 환경․사회단체들의 갯벌생태기행 프로그램을 진행하기 시작하였지만, 프로그램의 제목과 내용은 갯벌에 대한 대중의 이미지를 재구성했을 뿐만 아니라 갯벌보전을 위한 환경운동의 상징 메타포로서 큰 효용성을 가졌다(신용원 1994).

위의 내용을 종합해보면, 정책경쟁 및 갈등 형성기는 민주화가 시작된 지 얼마 지나지 않은 시점에서 군사문화의 잔재와 상대적으로 낙후될 수밖에 없었던 전라북도의 역사적 배경과 간척사업으로 인해 발생할 수 있는 오염의 심각성에 대한 국민들의 인식부족으로 인해 정부주도의 새만금간척사업은 힘 전략으로 일관하면서 사업을 진행하였다. 반면 당시 환경단체의 규모도 작았고, 환경운동 또한 미약하였다. “우리나라 환경운동의 역사는 1991년 낙동강 페놀사고 이후에서 찾을 수 있을 정도로 지극히 일천하다(김창수 2002,73).” 따라서 당시 정황들은 농림부와 전라북도의 힘 전략을 가능하게 하였고, 환경NGO의 국민을 대상으로 한 설득전략은 영향력도 작았고 농림부와 전라북도의 힘 전략에 대응할 수 있는 여론도 형성하지 못하였기 때문에 새만금간척사업에 제동을 걸기는 어려웠다. 

2) 정책경쟁 및 갈등 심화기(1996-2006) 

1996년 5월, 시화호 오염이 세상에 알려지면서 새만금간척사업은 새로운 국면에 접어들게 되었다. 시화호 오염문제를 해결하기 위한 미봉책으로 정부는 환경NGO의 강력한 저항에도 불구하고 6월 말, 썩은 물을 여러 차례 바다로 방류하였다. “썩은 물의 시각적 충격은 사회적으로 간척을 환경오염의 프레임으로 해석하는데 큰 역할을 하였다(남상민 2004, 41).” 또한 새만금 간척사업을 김영삼 정부의 3대 부실기업으로 제기한 김대중 정권이 집권하였다. 이를 계기로 환경NGO는 반대 여론과 김대중 정권에 힘입어 개발옹호연대를 상대로 강한 힘 전략을 사용한다. 환경NGO가 사용한 힘 전략의 일환으로써 공식적․ 비공식적네트워크 형성을 통한 연계방법, 물리력을 활용하는 방법을 사용하였다.

환경NGO들은 힘 전략의 일환으로써 공식적․ 비공식적네트워크 형성을 통한 연계방법을 사용하였다. 먼저 공식적으로 네트워크를 형성하여 연대하여 개발옹호연대의 새만금 간척사업추진에 대응한다. 먼저 환경NGO는 중앙과 지역단체의 전국 네트워크인 습지보전연대회의를 출범시켰다. 이후 환경NGO는 새만금 문제를 집중적으로 대응하기 위해 1998년 7월, “새만금 간척사업 백지화를 위한 시민위원회”를 발족하였다. 39개의 중앙․지역 환경단체가 참여한 시민위원회를 통한 활동은 2001년에 새롭게 태동한 새만금갯벌생명평화연대로 이어지면서 새만금 문제를 한국사회의 주요 담론으로 부각시켰다. 또한 “환경부, 해양수산부 등 정부부처를 추동하여 새만금간척사업 반대에 제한적으로나마 참여시키는 역할을 하였다(남상민 2004, 41).” “2000년 3월에는 ‘전북 부안지역 주민 1000명’이 새만금 간척사업 반대 기자회견을 통해 간척사업의 영향을 받는 지역주민들의 조직적인 입장개진이 최초로 이루어졌으며(김성은 2001, 6)” 같은 해 4월에는 ‘새만금 사업 즉각 중단을 위한 전북사람들(이하 전북사람들)’의 결성되어 전북, 김제, 군산지역에서 새만금 간척사업을 반대하는 전라북도 주민들의 의견을 대표하게 되었다. “‘전북사람들’의 반대활동은 크게 지역 내에서 주민들의 반대여론을 형성시키려는 활동과 중앙 수준의 환경단체들과의 연대활동으로 이루어졌다(김성은 2001, 9).” “2001년 10월에는 새만금 생명학회가 창립되었는데, 이는 해양학, 경제학, 사회학, 철학 등 인문․사회과학․자연과학 분야를 망라해서 100여명의 학자들이 참여하였다. 새만금 생명학회는 국내에서 단일 환경사안을 위해 가장 넓은 범위, 많은 학자들이 참여한 조직이다. 이러한 공식적 네트워크는 환경NGO뿐만 아니라 인권․여성․민중․교육․종교․노동운동 부문에서 90여개 단체가 참여하였고 전북 지역의 시민사회 참여수준도 훨씬 강화되었다(남상민 2004, 45).”

또한 국내외 비공식적 연대망도 형성하였다. 2000년과 2001년에 집중적으로 이루어진 부안지역 1000인 반대선언, 한․일 새만금 공동선언, 골드만 환경상 수상자 공동선언, 문인 기자회견, 시민사회단체 기자회견, 외국 환경단체의 한국 정부 항의서한 보내기 운동 등이다. 이를 통해 새만금 문제를 지역적 사안이 아닌 전국적․세계적 사안으로 부각시켜 나가고, 국내외 환경단체들과 새만금 간척사업에 대한 문제의식을 공유함으로써 정책경쟁에서 보다 우월적 지위를 확보하고자 하였다. “특히 국내 환경NGO들은 외국 환경단체와 새만금 간척사업에 대한 문제의식 공유와 연대형성으로 새만금 사업의 문제가 국제사회의 문제로까지 이어지면서 국제환경단체들이 대통령에게 새만금 강행 항의서한을 보내오게 되었는데(조익준 2001, 64)” 이를 통해 외부에서 한국 정부를 압박하였다.

환경NGO의 활동에 의해 1997년부터 본격적으로 제기된 새만금 간척사업의 환경적․경제적 타당성 문제가 사회적 설득력을 얻어가자 김대중 정부의 출범에 앞서 대통령직 인수위원회는 새만금 간척사업을 김영삼 정부의 3대 부실사업 중 하나로 규정하고 사업계획 수립 및 진행과정에 대한 전면적인 재조사를 하기로 결정하였다. 이를 계기로 환경NGO는 여론과 청와대의 옹호를 받으면서 힘의 역학관계에 있어서 개발옹호연대 보다 강력한 힘을 얻게 되었고, 이에 따라 환경NGO 또한 영향력 있는 힘 전략의 사용이 가능해졌다.

대통령직 인수위원회의 새만금 간척사업 재조사가 결정되면서, 감사원은 1998년 4월 말부터 약 2달간 “새만금 지구 간척사업 추진실태”에 대한 감사를 실시하였다. 환경단체는 감사가 본격적으로 시작되기 전인 1998년 초, 새만금과 아울러 영산강 4지구 간척사업 등의 중단. “습지보전법의 제정 및 공유수면매립법의 폐지, 연안생태계 관리권한의 환경부 이관, 주요 육상․연안습지의 생태계 보전지역지정, 새만금 사업 전면 재검토를 위한 민관합동위원회 구성을 요구하면서 정권교체로 인한 정책재조사라는 외부변수를 적극적으로 활용하였다(남상민 2004, 41).“ 이로 인해 감사원은 “수질보전 대책이 미흡하여 오염될 경우 회복하기 어려운 골칫거리로 전락할” 가능성과 불합리한 사업계획으로 “국책사업의 목적을 달성하기가 어렵게 되었으나 합리적인 대책이 강구되지 않고” 있다는 결론을 내렸다(성낙준․장상환, 1999). 이러한 조건은 새만금 문제를 환경NGO의 운동의제에서 정치․사회적 의제로 확대되도록 하였다(남상민 2004). 이에 따라 정부는 “새만금사업 환경영향 민관공동조사단”을 구성하여 1999년 5월부터 1여 년간 수질, 환경성, 경제성 영역을 검토하도록 하였다. 공동조사단은 합의안 도출에 실패하였으나, 정부는 2001년 5월 “순차적 개발안”을 제시하며, 사업재개를 결정하였다. 이에 따라 "환경단체의 요구인 새만금 사업의 중단은 좌절되었지만, 이슈의 사회적 공론화 측면과 환경NGO의 전문성을 강화하는 계기가 되었다(남상민 2004, 42)."

다음으로 환경NGO는 힘 전략의 일환으로써 물리력을 활용하는 방법을 통해 개발옹호연대의 행동에 대응하였다. 먼저 환경NGO들은 법 제도를 이용하여 새만금 간척사업 반대운동을 벌였다. 2000년 5월에는 녹색연합과 생명회의가 새만금 지역의 갯벌의 중요성에 착안하여 새만금 간척사업지역 인근에 거주하는 미래세대 및 전국 각지에 거주하는 미래세대 200명을 원고로 하여 공유수면 및 새만금 간척종합개발사업 시행인가 처분 취소 청구의 소를 제기하였다. 또한 환경NGO들은 2001년 5월 새만금 간척사업 계획과 국민의 환경권과 새만금 지역 어민들의 기본권을 침해하는 위헌적인 공권력 행사이며, 사업재개 결정은 민관공동조사단․평가회의 등 국민․시민단체의 참여과정을 형식적 절차로 만들어 헌법상의 적법절차 원리를 위반하였다는 취지의 헌법소원을 제기하였다. 그리고 환경NGO들은 환경영향평가 및 경제성평가 부실의 판명, 지속적인 사업비 증가, 새만금호 수질개선 불가 등 사업을 계속할 수 없는 중대한 사정변경이 발생하였다며, 새만금 사업시행에 관한 행정처분을 취소하라는 행정소송을 제기하였다(남상민 2004). 녹색연합의 미래세대 소송과 환경NGO들의 헌법소원은 기각되었지만, 행정소송은 2003년부터 본격적으로 이루어지면서 법원이 판결 선고 전까지 방조제공사 집행정지를 요구하는 원고의 가처분 신청을 받아들임으로써 일시적으로 사업을 중단시켰다.

또한 물리력을 활용하는 방법 중 가시성이 높은 토론회, 집회, 성명발표, 집단행동 등 다양한 운동을 펼쳐 관계부처, 기관에 압력을 가하였으며, 사회 인사들의 ‘새만금 간척사업 백지화를 위한 100인 선언’ 및 시민들이 참여한 1000인 선언을 하기도 하였다. 이러한 활동에 힘입어 “9월 말에는 감사원 국책사업 감시단이 ‘사업비의 급증과 수질오염방지대책 부실’ 등의 이유로 농림부에 사업 축소를 권고했으며, 10월 국정감사에서도 문제가 지적되어 여론화 되었다(조익준 2001, 61).” 또한 건설교통부가 2001년까지 완공하려던 동강댐 건설계획은 환경부가 환경영향평가의 보완을 요구하고, 환경단체들을 중심으로 각계각층으로부터 반대성명이 계속되었다. 1998년 7월에는 국회에서 동강 다목적댐 건설계획 전면 재검토 결의안이 발의되자, 결국 김대중 대통령은 2000년 6월 5일 세계 환경의 날 기념식에서 동강댐 건설계획 백지화를 공식 선언하게 되었다. 이는 종교 및 환경NGO에게 새만금 간척사업의 백지화 운동을 더욱 강화시키는 계기가 되었다. 또한 새만금 간척사업의 문제점 부각과 반대운동을 전개하기 위하여 환경NGO들은 시민들에 대한 다각적인 홍보활동과 언론매체의 지속적인 보도, 그리고 집단행동을 보여주었다. 한국갤럽과 MBC 방송은 공동으로 새만금 간척사업에 대한 국민 여론조사를 실시하여 여론을 환기시켰다.

새만금 간척사업 반대운동은 삼보일배를 통해 절정을 이루었다. 2001년 5월, 삼보일배는 새만금갯벌생명평화연대 발족을 계기로 환경단체·종교계·지역단체의 결속이 강화됨과 아울러 사업재개가 예상되는 시점에서 처음 시작되었다. 이후 2003년 3월부터 6월까지, 문규현 신부와 수경스님은 ‘새만금 갯벌을 살리기’ 위한 여론을 환기시키기 위하여 전라북도 부안에서 서울의 광화문까지 삼보일배를 실행하였다. 이는 새만금 간척사업에 대한 대중들의 인식프레임을 구성하는데 결정적인 역할을 하였다(남상민 2004). 또한 2003년 4월에는 환경운동연합과 한국여성민우회 등의 환경시민단체들은 새만금 간척사업 등에서 환경 분야의 개혁의지를 잃었다고 현 노무현 정부의 환경정책을 강도 높게 비판하였다. 이 밖에도 서울과 전주 등 도시에서 집회나 시위를 펼치는 것은 물론이고, 공사를 중단시키기 위해 해창석산에 매달려 농성하는 등 직접행동도 펼쳤으며, 수십 차례에 걸쳐 각종 토론회나 문화제를 열어 국민들의 새만금 간척사업에 대한 인식을 환기시켰다.

환경NGO들의 새만금 간척사업 반대 운동은 새만금 간척사업에 대한 대중들의 관심을 끌어내는데 중요한 역할을 했다. 2003년 5월, 시민환경 연구소의 국민 여론조사에 따르면 81.3%가 새만금 사업을 중단하고 국민의견 수렴을 하거나 대안을 찾아야 한다는 입장을 보였다(시민환경연구소 2003). 새만금에 대해 국민들이 관심을 갖게 된 계기에 대한 2003년 7월 시사저널의 국민여론조사결과는 환경단체들의 갯벌 살리기 운동(44.9%), 법원의 공사중단 결정(17.3%), 성직자들의 삼보일배(13.5%), 전북주민들의 반발(7.3%)로 나타났다(시사저널 2003). 이에 따라 환경NGO들이 국민의 반대여론에 힘입어 개발옹호연대와 힘의 역학관계에서 우위를 점할 수가 있었다.

정부의 강력한 권력을 기반으로 힘 전략을 통해 일방적으로 간척사업을 추진하던 농림부와 전라북도는 시화호 오염사건을 계기로 힘의 역학관계에 있어서 환경NGO들에게 우위를 빼앗기고, 농지조성에서 종합개발, 다시 환경친화적 농업개발로 새만금 사업추진 방안을 재검토하고, 부분적으로 수정되었다. 이러한 과정 속에서 1999년 사업이 잠정중단 되기도 하였지만 2001년 다시 재개되었다. 이후 환경NGO들의 새만금 간척사업 반대운동을 심화시켜 절정을 이루기도 했지만 2006년 3월 대법원의 판결에 의해 새만금 간척사업 중단은 결국 좌절되었고, 공사는 진행 중에 있다. 개발옹호연대와 환경NGO들은 자신들의 의지를 관철시키기 위해 전략적 활동을 전개함으로써 경쟁과 갈등이 심화되는 모습을 보였다. 그런데 이러한 과정에서 제3자의 개입은 새만금 간척사업이라는 양자 간 경쟁상황에서 승패를 결정짓는 중요 요소로 작용하였다.  

3. 제3자의 개입 및 중재 

정책경쟁 및 갈등 형성기에는 대선 공약의 일환으로써 새만금 간척사업이 당시 정부의 주요 국책사업이었다. 또한 간척사업으로 발생할 수 오염의 심각성에 대한 국민들의 인식부족과 타 지역에 비해 낙후된 전라북도의 역사적 배경으로 인해, 새만금 간척사업은 농림부와 전라북도의 주도로 일방적으로 진행되었다. 이에 대한 당시 환경NGO들의 반대운동은 개발의지에 의해 충분히 무시될 수 있을 정도였다. 따라서 양자 간 정책경쟁과 갈등은 제3자가 개입할 여지가 없었다. 그러나 시화호 오염사건 이후 새만금 간척사업을 둘러싼 전략적 대응으로 환경NGO들은 사회적 지지를 높여갔고, 그 결과 새만금 간척사업은 처음 농림부의 계획과는 달리 점차 수정되었다. 이러한 과정에서 정부는 환경NGO와 협의를 모색하게 되었고, 제3자의 개입을 통해 쟁점화 된 이슈에 대해 합의를 형성하는데 양측이 동의하게 되었다. 정부가 제3자의 개입 및 중재 통해 제도적 다원주의를 수용하는 협의유형이 선택한 것이다. 이에 따라 제3자의 개입을 통해 구체적 쟁점에 대한 협의가 모색되었다. 본 논문에서는 정책경쟁과 전혀 관계가 없는 중립적 집단뿐만 아니라 정부와 환경NGO가 서로 납득할만한 비율로 구성 된 양측의 인사로 결성 된 위원회 또한 객관적으로 새만금 간척사업에 대해 심사하였으므로 제3자로 규정하고 논제를 이어가고자 한다.

먼저 개발옹호연대와 환경NGO들 사이에서 협상과 타협을 통하여 합의된 정책을 이끌어내도록 중재 역할을 하는 제3자로 민관공동조사단을 들 수 있다. 1998년 3월 전주에 모인 환경NGO들의 전국 36개 지역 사무국장 모임은 새만금 사업의 전면 중단과 재검토를 위한 민관공동조사위원회의 구성을 주장하였다. 또한 전라북도와 농림부도 새만금 사업의 전면 재검토를 위하여 민·관·학계가 공동으로 참여하는 민관공동조사단의 구성을 제의하였다. 이처럼 전라북도와 환경단체가 민관공동조사단을 구성할 것을 제의하자 정부는 국무총리실 산하 수질개선기획단 주관으로 환경단체가 추천한 10명을 포함하여 민간전문가 21명, 정부 및 관계기관 소속 9명 등 총 30명으로 공동조사단을 구성하였다. 민관공동조사단은 새만금 사업의 환경영향, 새만금호 수질보전대책, 경제성을 과학적·객관적인 방법으로 조사․평가하고 필요한 대책을 정부에 건의하는 것을 목적으로 조사활동을 하였으나, 공동조사단은 참여위원들 사이에 합의를 이루지 못하고 각 위원들이 제시한 의견을 첨부한 최종 결과보고서를 국무총리실에 제출하였다. 민관공동조사단은 대규모의 개발사업의 경제논리와 생태보전논리가 첨예하게 대립하여 끌어온 논란을 최종적인 단계에서 전면 재검토하여 정책의 추진여부를 결정하고자 하는 형식이 되었다고 할 수 있다. 민관공동조사단은 새만금 간척사업이 농림부가 제시한 농지조성이나 후에 수정된 종합개발계획, 그리고 전라북도가 제시한 첨단산업단지 조성과 환경NGO가 주장하는 새만금간척사업 중단 방안 사이의 절충안으로 친환경적으로 개발토록 하는데 상당한 기여를 하였다.

두 번째로 2000년 9월 발족한 지속가능발전위원회를 들 수 있다. 지속가능발전위원회에는 환경단체 활동가들이 위원 및 실무자로 참여하여 의제선정과 논의과정에 실질적으로 개입하였다. 따라서 환경단체는 지속가능발전위원회에서 민관공동조사단에서 합의도출에 실패한 새만금 사업의 방향에 대해 논의할 것을 요구하였다. 이에 따라 위원회는 발족과 더불어 새만금 사업의 타당성을 검토하는 실무조직을 설치하여, 공동조사결과를 검토하였다. 검토 결과 새만금사업의 경제성이 크게 부풀려졌다는 것 등이 확인되면서 지속가능발전위원회는 국무조정실에 새만금사업의 재검토를 요구하였다. 내부적 검토 및 정부 부처간 논의와 아울러 지속가능발전위원회는 사회적 합의도출을 위해 2001년 5월에 쟁점토론회, 대안토론회 등을 개최하였다. 그러나 최종 입장을 도출하지 못한 채 새만금 사업에 대해서는 사회적 합의가 어려우므로 대통령의 종합적 평가 및 결정을 요구하였다. 정부는 2001년 5월 25일 국무총리 주재로 물관리정책 조정위원회의 심의를 거쳐 최종적으로 친환경적 순차개발방안 방침을 확정 발표하였다. 그러나 환경NGO 측은 이에 대한 항의표시로 지속가능발전위원회에서 참여하고 있던 환경단체측은 대거 사퇴하였다. 그러나 “국무총리실의 지속가능발전위원회는 민관공동조사단의 결과보고서를 토대로, 정부관계부처의 의견과 물관리정책 조정위원회의 심의를 거쳐 최종적으로 환경친화적으로 새만금 간척사업을 지속적으로 개발하기로 결정하였으므로, 지속가능발전위원회의 정책중개자의 역할을 간과 할 수 없다(전진석 2003, 225).” 그러므로 민관공동조사단의 최종조사 결과보고서를 토대로, 국무총리실의 지속가능발전위원회가 새만금 간척사업을 둘러싸고 극한적으로 대립하고 있는 개발옹호연대와 환경NGO들 사이에서 친환경적으로 새만금 간척사업을 개발하기로 최종 결정을 내리는데 제3자로서 갈등 중재역할을 했다고 할 수 있다.

마지막 제3자로서 대법원을 들 수 있다. 환경NGO들은 새만금 간척사업이 부당하다는 헌법소원을 제기하였고, 미래세대 소송, 행정소송 등 법 제도를 통해 새만금 사업에 제동을 걸고자 하였다. 녹색연합의 미래세대 소송과 환경운동연합의 헌법소원은 기각되었지만 행정소송이 받아들여짐으로써 사업을 잠정 중단시키기도 하였다. 그러나 2006년 3월, 대법원은 새만금 간척사업 개발에 손을 들어주었다. 대법원이 직접 정책에 개입하지 않았지만, 새만금 간척사업 중단여부에 대한 소송을 통해 제3자로서 중재역할을 하게 되었다. 대법원의 판결은 법적 근거를 통해 내린 판단이므로 중립적이다. 그러나 새만금 사업에 대한 소송의 성격이 허가 혹은 불허를 결정 할 수는 있지만 개발옹호연대와 환경NGO들 간의 입장을 절충안을 제시하기에는 한계가 있다고 판단된다. 그러나 사법기관은 어떤 측에도 속하지 않고 법적 근거를 통해 중립적으로 내린 판단이므로 중립적 제3자의 역할을 했다고 할 수 있다. 

Ⅳ. 한국 NGO의 발전방향  

정부와 환경NGO의 정책경쟁 및 갈등 상황 속에서, 환경NGO는 일방적으로 정책을 결정해오던 정부에 대항하기 위해 전략적 행동을 전개 하면서 상당히 발전하는 모습을 보였다. 그러나 결국 새만금 간척사업은 정부와 환경NGO의 합의를 이루지 못하고 대법원의 판결에 의해 재개되었다. 이로 인해 정부와 환경NGO가 극한 갈등을 겪는 20년 동안 새만금 사업이 표류하면서 엄청난 경제적 손실과 사회적 균열을 가져오게 되었다. 시민사회 부문에서 NGO들이 적극적으로 정부정책 결정에 참여하는 것은 참여 민주주의의 실현이라는 의미에서는 바람직한 일이라고 할 수 있다. 그러나 새만금 간척사업에 경우에는 환경NGO의 적극적인 정치참여에도 불구하고 정부와 환경NGO이 합의를 제대로 이루지 못하고 커다란 경제적 손실과 사회균열이라는 부정적 결과를 초래하였다.

시민사회의 적극적인 지지를 받았음에도 불구하고 부정적인 결과가 도출된 근본적인 이유는, 정책이 설계되는 과정에서 시민사회의 참여가 배제된 채로 시작되었기 때문이다. 앞에서도 언급했듯이, 새만금 간척사업은 민주화 직후 대통령 선거에서 노태우 전 대통령의 대선공약의 일환으로써 급작스럽게 추진된 사안이었고, 시민사회와 소통하지 않고 일방적으로 추진되었다. 그러므로 새만금 간척사업은 태생적으로 사회적 분열을 야기시킬 가능성을 가지고 있었던 국책사업이었다고 볼 수 있다. 새만금 간척사업에 대한 시민사회의 반발은 예정되어 있던 셈이다. 시민사회의 커다란 반발에도 불구하고 정부는 환경NGO와 타협하지 못하고, 대법원의 판결에서 승소함으로써 새만금 사업을 진행하고 있다. 시민들이 간척사업에 대해 충분히 인지한 상태에서 정부가 소통을 통해 정책을 결정했다면 환경NGO와 정부가 치뤄왔던 장기적이고 극렬한 갈등은 나타나지 않았을 것이다.

이러한 근본적인 문제를 해결하기 위해서는 정부가 정책을 결정하기 이전에 정부와 시민사회가 적극적으로 정책결정과정에 참여하여 소통할 수 있어야 한다. 나아가 시장·정부·시민단체 삼자의 균형과 네트워크를 강조하는 거버넌스의 구축이 필요하다. 세계화와 함께 신자유주의가 급속도로 전파되고 정부실패를 경험하게 되면서 이제는 정부의 힘만으로는 사회의 다원화․복잡화 된 요구를 모두 수용할 수 없게 되었다. 새만금 사례에서 환경NGO의 활동이 비약적으로 발전한 시기는 공교롭게도 IMF 이후 신자유주의가 국내에 본격적으로 유입한 시기와 일치한다. 정부․기업․시민사회가 서로 수평적으로 공조하는 거버넌스의 구축은 거스를 수 없는 시대 흐름인 것이다. 그러나 우리나라는 아직 정책결정과정에서 정부가 유일한 책임자로서 결정권을 가지고 있다. 민주화 이후 NGO의 정치참여는 지속적으로 증가하였지만 아직까지 NGO가 정책결정과정에 참여 할 수 있는 창구는 부족한 실정이다. 따라서 건설적·협력적 거버넌스의 구축을 위해서는 정부, 기업, 그리고 시민사회가 균등한 위치에서 수평적 네트워크를 이루어야 한다. 그런데 이것은 현재 상대적으로 힘이 약한 시민사회의 지위가 격상되어야 가능하다. 따라서 NGO의 발전방안도 현재 내재되어 있는 한계를 극복하고, 장점을 극대화 하여 NGO의 영향력을 증대시키는 방향으로 전개되어야 한다.

NGO의 영향력을 확대하기 위해서는 첫째, NGO의 참여가 제도적으로 보장되어야 한다. 정책결정과정에서 참여에 앞서 NGO가 행정기관의 정보를 열람 할 수 있도록 법률을 제정하여 행정기관이 정보공개 및 공유해야 한다. NGO가 사회개혁과 정책과정에 참여하여 영향력을 행사하기 위해서는 관련정보의 습득은 필수적이다. 따라서 정부가 폐쇄적인 행정형태로부터 탈피하고, NGO를 포함한 시민사회에 정보를 공유하도록 정보공개를 제도적으로 보장해야 한다. 또한 주민들의 의견이나 요구가 체계적으로 수집되고 자치단체 차원에서 적절한 정책투입요소로 활용되기 위해 정책수립을 위한 공청회, 정책 토론 등에 관련 NGO들을 대폭적으로 참여시켜야 한다. 그리고 정책의 수립과 집행에 있어서 NGO들의 모니터링과 평가의 과정을 의무적으로 반영하는 법안이 마련되어야 한다. 예를 들어, 국정감사에 관련 위원회마다 관련 NGO가 일정 인원 참여 할 수 있도록 하는 방안을 생각해 볼 수 있다.

둘째, 정부와 NGO간 갈등을 조정할 수 있는 중립적 상설기구의 창설이 요구된다. 현재 정부와 청와대 내에 NGO 관련 부서가 신설되어 있는 상태이며, 거의 모든 부처가 정책과정에서 NGO의 협조를 받고 있기는 하지만, 관련부서가 정부에 소속되어 있는 부서이므로 친정부적일 수밖에 없으며 갈등 조정능력도 부족하다고 판단된다. 새만금 간척사업의 사례에서 정부와 환경NGO 간의 갈등에서 민관공동조사단, 지속가능발전위원회, 대법원이 갈등 중재자로 나섰다. 그러나 민관공동조사단과 지속가능발전위원회는 급작스럽게 조직된 임시기구였기 때문에 조정기구로서 갈등조정능력이 축적되지도 못한 실정이었다. 또한 구성원들도 새만금 간척사업에 직접적으로 연루되어 있는 환경NGO 측 인사와 정부 인사로 구성되어 있었기 때문에 조직 내부에서도 합의를 이루지 못하고 와해되어버렸다. 대법원의 경우 중립적이긴 하지만 개발이 합법적이라는 판결을 내릴 뿐, 정부와 환경NGO 간의 갈등을 조정했다고 보기엔 무리가 있다. 따라서 NGO와 정부의 갈등을 조정하고 협력을 증대시키기 위해 환경, 경제, 정치, 사회․문화 등 여러 방면의 분야에서 정부와 NGO 간 발생할 수 있는 갈등을 조정할 수 있는 전문인사들로 구성된 상설기구를 창설이 요구된다. 그리고 이를 지속적으로 운영하여 조정 노하우를 축적하고, 정부의 정보를 NGO들도 공유할 수 있도록 해야 할 것이다. 이러한 중립적 상설기구의 창설은 정부와 상대적으로 영향력이 부족한 NGO가동등한 위치에서 정책경쟁을 할 수 있도록 하는 균형점이 될 것이다.

셋째, 국내 NGO가 고질적으로 가지고 있는 인력 및 재정문제를 해결해야 한다. 국내 NGO는 회원의 회비에 의존하고 있으나, ‘시민없는 시민단체’라는 비난을 받을 정도로 대중적이지 못하며, 시민의 참여율 또한 좋지 못하기 때문에 회비로 NGO의 재정적 문제를 해결하는 것은 거의 불가능하다. 따라서 NGO는 자체적으로 기금으로 활용할 수 있는 수익사업과 기업으로부터 지원기금, 그리고 정부로부터의 조세감면 혜택이나 재정지원을 받을 수 있는 장치를 마련해야 한다(김호기 2001). 현재 정부는 시민단체 분야에 예산을 배정하여 재정적으로 지원하고 있으나, 이로 인해 NGO의 자율성과 독립성을 헤칠 우려가 있다. 실제로 참여연대를 비롯한 몇몇 NGO들은 자율성과 독립성의 침해를 우려하여 정부 지원을 거부하고 있다. 따라서 우편료․통신료․전기료․상하수도료와 같은 공공요금의 할인, 컴퓨터․통신망․인터넷과 관련된 정보 인프라 구축의 지원, 상근 활동가에 대한 재교육 지원 등과 같은 NGO의 운영비용 지원과 지방자치단체에서 공공시설을 NGO가 공동으로 이용하도록 하는 행정편의시설 지원을 고려 할 수 있다. 또한 정부가 행정조사․연구를 NGO와 계약하는 것은 NGO와 정부의 협력을 증진시키고 동시에 NGO의 재정자립도에도 보탬이 될 수 있다(최미향 2000, 76). 그리고 지역사회에서 NGO의 전문성과 공정성을 높이기 위해 미국과 일본에서 시행하고 있는 커뮤니티기금과 같은 행정․NGO․주민 간 중립성을 띤 지역공동기금 설립을 방안으로 제시할 수 있다. 이는 원활한 주민참여의 활성화를 위한 자금지원이라는 성격을 띠어야 하며, 지역공동체를 건설하기 위해 지원하는 중립적인 민․관 공동기금이라는 성격을 가져야 할 것이다(서춘식 2002). 기금 조성은 정부의 각종 기금 운영방식과 같이 정부예산과 민간기부금으로부터 기금을 적립하는 방안이 타당하다고 본다. 기금설립에 덧붙여 NGO 활동지원센터를 민관 공동으로 설립해야 한다. NGO 조직의 최대의 고민은 활동할 장소, 회의실의 확보, 장비의 비축장소 등이다. 따라서 NGO가 이용 가능한 지원센터 설립 및 규모 확대가 요구된다. 이와 더불어 모금활동을 위한 전문인력의 양성과 다양한 모금방법이 강구 되어야 한다. 또한 장기적으로 시민운동을 활성화하는 인적구성원인 자원봉사자의 확보와 활용방안을 강구하는 방안으로써 현재 실시되고 있는 대학생들에 대한 학점인정이나 자원봉사 경력 인정 및 체계적인 자원봉사제도 등과 같은 동원기제를 확대 시행해야 한다.

넷째, NGO의 대외적 네트워크를 활성화하여 영향력을 증대 시킬 수 있다. 새만금 간척사업을 중단시키기 위해 당시 환경NGO들은 전국 각지에 있는 환경NGO와 개발을 반대하는 NGO들과 연대하였다. 더 나아가 해외에서 개최되는 국제회의에 참석하거나 해외의 환경NGO들과 연계하여 국제NGO로 하여금 정부에 새만금 간척사업을 중단하라는 서안을 보내는 등 외부에서 정부를 압박하였다. 이를 통해 새만금 간척사업 반대운동에 대한 환경NGO에 유리한 입지를 차지할 수 있었다. 그런데 한국의 NGO들은 특정한 이슈를 전문적으로 다루는 NGO들을 제외하면, 해외활동에 적극적인 NGO들은 많지 않다. 대부분의 NGO들은 무엇보다도 재정과 인적 자원이 대단히 부족한 실정이며 산적해있는 국내 문제를 해결하기에도 역부족이기 때문이다(김국신 외 2007). 더욱이 해외NGO들과의 일상적 협력은 외국어 문제와 비용 문제를 초래하기 때문에 더욱 쉽지 않다. 따라서 국내NGO가 해외의 NGO들과 네트워크를 형성하여 활성화 하는 것은 재정과 인력을 확충하기 위한 NGO 내부의 노력이 요구되기도 하지만 정부의 도움 없이는 어려운 실정이다. 따라서 정부의 시민사회를 담당하고 있는 부서를 통해 NGO를 지원하여 NGO들이 국제NGO와 네트워크를 구축 할 수 있도록 해야 할 것이다. 해외의 NGO들과 네트워크를 구축하고 이를 활성화하는 것은 단순히 국내NGO의 영향력을 확대하는데 그치지 않고, 해외 NGO 네트워크를 통해 많은 정보와 필요자원을 공유 할 수 있으며, 전 세계에서 발생한 정부와 NGO 간의 갈등을 조정하는 축적된 노하우를 획득할 수 있다는 이점이 있다. 그리고 해외NGO와 연대활동을 통해 국내의 인력을 해외로 파견하여 인재를 양성 할 수 있으며, 이러한 인재들을 비롯한 국내NGO의 해외 활동은 전 세계에 우리나라의 국가위상을 높일 수 있는 인적 자원이 될 것이다.

마지막으로 NGO는 내부역량을 강화하여 자체적으로 영향력을 증대시켜 나가야 한다. 자체역량을 강화하기 위해서는 대중성 확보를 통해 시민의 참여를 독려해야 한다. 우리나라의 NGO는 앞에서도 언급하였듯이, 전문가나 명망가 중심으로 조직이 운영되고 있으며, “시민없는 시민운동”이라는 비난을 받고 있을 정도로 시민의 관심과 참여가 부족한 실정이다. 따라서 각각의 NGO들은 시민들에게 적극적으로 홍보하여 대중성을 확보함으로써 시민들의 관심과 참여를 증대시켜야 한다.

시민들의 참여는 NGO의 영향력을 증대시킬 수 있는 가장 확실한 수단이다. 새만금 간척사업 사례에서 환경NGO가 정부와 대등하게 정책경쟁을 할 수 있었던 원동력도 많은 시민단체와 시민들의 참여에서 비롯되었다. 시민들은 간척사업에 대한 관심과 지식이 부족했기 때문에 정부는 새만금 사업을 졸속으로 진행하였다. 이에 대항하기 위해 환경NGO는 시민들에게 환경 교육과 캠페인, 대대적인 서명운동 등의 시민운동을 통해 시민들의 관심과 참여를 이끌어 내어 정부와 대등한 정책경쟁을 할 수 있었다. 각 분야의 NGO들이 무슨 일을 하고 있으며, 실제로 어떠한 활동을 하였으며, 심지어 NGO가 무엇인지 조차 알지 못하는 시민들은 상당히 많다. 따라서 앞에서 언급하였듯이, NGO의 재정적인 문제가 해결 된다면, 인터넷을 통한 홍보 활동, 학생들을 대상으로 한 체험학습, 인파가 많은 거리에서 지속적인 캠페인과 시민운동을 통해 NGO에 대한 시민들의 관심과 참여를 증대시켜야 한다.

또한 주요 NGO들이 모여 NGO의 운영전략이나 관리기법 및 발전방향 등을 연구조사하고 기획하는 전문기관의 설립이 요구된다. 이를 통해 NGO의 지도력 개발과 개혁 방안을 권유하고 상호 견제하는 전문기관을 운영함으로써 NGO들의 역량강화를 도모 할 수 있다. 그러나 이는 정부의 재정적 지원과 앞서 언급한 NGO 재정적 문제해결이 선행되어야 가능하다. 

V. 결론 

본 논문은 정부와 NGO 간 경쟁 및 갈등 관계를 설정한 뒤 새만금 간척사업이라는 정책사례에서 정부와 환경NGO가 자신들의 입장에 대한 입지를 강화하기 위한 전략과 제3자의 개입을 통해 갈등을 중재하는 과정을 분석하고, 향후 NGO의 발전방향에 대해 모색하였다. 새만금 간척사업 사례에서 정부에 비해 영향력이 없는 환경NGO가 정책결정과정에서 전략적 행위를 통해 대규모 국책사업의 문제점을 사회적으로 쟁점화 시켰다. 이를 통해 환경NGO는 자신들의 입장을 옹호하는 여론을 형성하고 영향력을 점차 확대해 나갔다. 이를 통해 정부와 대등하게 정책 경쟁을 하게 되면서 정부와 환경NGO 간 갈등이 고조되었고, 민관공동조사단, 지속발전가능위원회, 대법원이 제3자로 개입하면서 합의를 위한 중재행위를 하게 되었다. 그러나 제3자의 중재는 충분한 합의를 이끌어 내지 못하고, 환경NGO가 정부와 정책경쟁을 하면서 정부와 시민사회, 시민과 시민 간의 사회 균열을 양산하였고, 새만금 간척사업을 지연시키면서 엄청난 경제적 손실을 야기하는 부정적인 결과를 양산하였다. 따라서 본 논문은 이러한 부정적인 결과의 근본적인 원인을 정책결정과정에서의 NGO의 배제로 상정하였고, 이러한 근본적인 문제를 예방하기 위해 NGO가 영향력을 증대시킬 수 있는 방안을 NGO의 발전방향으로 제시하였다.

따라서 본 논문은 다음과 같은 함의를 갖는다. 첫째, 일정한 조건에서 정부와 NGO 간의 관계 설정이 가능하다. 새만금 간척사업이라는 정책적 사례에서 정부와 NGO 간 경쟁관계의 설정은 거시적 관점에서 정책과정의 정부와 NGO의 관계정립에 시사점을 제공한다. 이것은 “거버넌스 이론의 현실적용에 대한 모뎀탐색의 요소를 제공한다(홍성만 2002, 36).” 둘째, NGO의 전략적 행동을 분석함으로써 NGO가 영향력을 확대하는 과정을 확인 할 수 있고, 이를 통해 NGO의 발전방안을 모색 할 수 있다. 본 논문에서 새만금 간척사업의 사례에서 정부와 환경NGO가 정책결정과정에서 입지를 고수 혹은 확장하기 위해 전략적 행위를 분석하였는데, 환경NGO가 보여준 전략적 행위는 앞으로 NGO가 발전해 나갈 밑거름을 제시했다고 할 수 있다. 셋째, 정부와 NGO 간 경쟁관계에서 제3자의 개입 및 중재행위를 분석함으로써 조정기제의 필요성을 제기하였다. 새만금 간척사업의 사례를 분석하면서, 제3자 규정과 중재행태를 분석하였고, 그 결과 민관공동조사단, 지속가능발전위원회, 대법원은 제3자로서 정부와 환경NGO 간에 협력적 합의를 이끌어 내지 못하고 조정기제로써 한계를 나타내었다. 따라서 정부와 NGO 간에 정책경쟁 및 갈등 발생 할 경우, 이를 중립적으로 조정할 수 있는 기제가 필요하다. 넷째, NGO의 영향력을 확대하기 위한 방안을 제시함으로써 참여민주주의 활성화의 밑거름을 제시하였다. NGO의 활성화는 시민들의 참여를 독려하고, 시민들의 참여를 통한 NGO의 발전은 풀뿌리 민주주의를 이루는 중요한 바탕이 될 것이다.

그러나 본 연구는 다음과 같은 한계점을 가지고 있다. 첫째, 단일 사례를 통한 전략활용을 일반화하는 것은 다소 무리가 있다고 판단된다. 따라서 정부와 NGO의 전략적 행위와 조정기제 분석에 대한 데이터베이스 축적을 통해 보완이 필요하다. 둘째, 경쟁조직들이 활용한 전략이 합리적 선택이론들에서 제시하는 것과 같이 철저히 계산된 전략의 개념을 적용하기에는 어려움이 있다고 여겨진다. 셋째, 제3자로 규정한 민관공동조사단과 지속가능발전위원회는 정책과 전혀 상관없는 순수한 제3자로 보기에는 한계가 있다. 그러나 두 집단은 양측이 요구하는 조건에 합의하여 결성되었고, 정부측 인사와 환경NGO 측 인사가 공동으로 참여하면서 중립적 양상으로 합의형성을 도모하였으므로 제3자로 규정하는데 무리가 따르지 않을 것으로 판단된다.

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