[時論시론] ‘政治(정치) 테두리’ 탈피 警察中立化(경찰중립화)

  최근 개헌論議(논의)와 관련하여 경찰의 정치적 중립보장과 수사권독립을 위한 제도적 장치가 이번 헌법개정안에 반영되어야 한다는 주장이 제기되고 있어 사회의 커다란 쟁점으로 등장 그 귀추가 주목되고 있다.

Ⅰ. 警察中立化定向(경찰중립화정향)

  정부수립과 더불어 강력한 중앙집권적 국가경찰로 출범한 우리나라경찰은 그동안 정국의 변화에 관계없이 많은 시련과 고난을 무릅쓰고 치안유지라는 막중한 임무를 다하기에 온갖 노력을 기울여왔다.
  그럼에도 불구하고 國家(국가)나 國民(국민)은 그에 대한 反對給付(반대급부)로서 경찰의 지위향상이나 재정적인 면에 충분한 뒷받침을 하지 못했을 뿐 아니라 경찰의 무능을 비난하는 예까지 있었다. 과거 警察公務員(경찰공무원)이 命令(명령), 强制(강제)의 경찰권을 남용하고, 지나간 政治體制(정치체제) 밑에서 불필요한 인력을 낭비해온 점이 없었던 것은 아니다.
  그러나 그것이 國立警察(국립경찰)의 전부를 보는 듯한 錯覺(착각)에서 벗어나야 할 때가 오지 않았나 하는 생각이 든다. 우리나라의 治安(치안)은 30여년간 國立警察(국립경찰)에 의해 유지돼 왔고 또한 우리 역사와 더불어 계속 그들에 의해 유지돼 갈 것이며 그들의 業務(업무)는 모두 우리 國民(국민)의 생활이나 權利(권리)와 밀접한 관계에 있기 때문이다.
  더구나 60년대부터 시작된 産業(산업)의 발달에 따른 고도경제성장은 국민생활에 물질적인 풍요를 가져 왔으나 국민의 意識構造(의식구조)와 生活環境(생활환경)에도 적지 않은 변화를 가져와 새로운 문제점을 수반한 치안수요는 그 형태를 달리하면서 날로 증가하고 있으며 아직도 해결해야 할 난제들이 많이 제기되고 있다. 이러한 여건하에서 공안과 개인의 권리 보호라는 근본목적을 달성하기 위하여는 경찰이 당면하고 있는 취약점과 문제점을 과감히 是正(시정)하여 적극적으로 對應(대응)할 능력과 警察體制(경찰체제)를 갖추어 급변할 것이 예상되는 80년대 사회변화에 완벽하게 적응해야 할 것이다.
  警察制度()경찰제도)의 이상적인 목표는 그 機能(기능)의 包括性(포괄성)과 국민생활에 직접적으로 미치는 영향력이 큼에 비추어 강력한 組織(조직)과 고도의 기동력 및 科學的(과학적) 技術性(기술성)을 발휘할 수 있는 組織體系(조직체계)를 가져야 할 것이며, 政黨(정당)에 의하여 지배되거나 情實人事(정실인사)로 집권당의 私兵化(사병화)에 빠지지 않는 嚴正中立性(엄정중립성)이 보장되어야 하며, 民主警察(민주경찰)로서 봉사의 정신이 철저히 구현되어야 하는 것이다. 이러한 목표가 동시에 구현되기 위해서는 경찰의 民主化(민주화)와 能率化(능률화), 그리고 政治的(정치적) 중립화가 制度的(제도적)으로 확립되고 보장되어야 한다.
  그러나 현행 警察制度(경찰제도)는 5만에 달하는 방대한 制服組織(제복조직)이나 體制(체제)가 政(정)자행이 강항 선거주무장관인 內務部(내무부)에 예속되어 있기 때문에 과거 부정선거에 자주 관여하고 政治査察(정치사찰) 등 越權(월권)을 자행하여 정치도구화함으로써 警察本然(경찰본연)의 임무인 치안확보의 기능이 약화되고 절대적인 奉件對象(봉건대상)인 國民(국민)으로부터 이해와 협력도 얻지 못했던 것도 부인할 수 없는 사실이다. 또한 內務部長官(내무부장관)의 補助機關(보조기관)으로서 장관이 바뀔 때마다 장관의 방침에 따라 경찰의 운영이 좌우되어 정책에 일관성이 없고, 경찰공무원의 昇進(승진), 轉補(전보) 등 인사운영이 公正性(공정성)을 잃기도 하였다.
  국민의 生命(생명)·身體(신체)·財産(재산)의 보호, 범죄의 예방과 수사, 公安(공안)유지 등 警察本然(경찰본연)의 임무수행을 위해서는 경찰이 전문적이고 독자적인 조직체계를 갖추어 派黨的(파당적) 政治活動(정치활동)에서 벗어나 유효하다고 판명된 정책을 지속화시켜야 한다는 것은 지극히 당연한 일이 아닐 수 없다. 본래 警察制度(경찰제도)는 그 나라의 政治理念(정치이념), 行政制度(행정제도), 역사적 전통, 治安(치안)상태, 경찰자체의 발전에 따라 그 나라의 실정에 맞는 組織體制(조직체제)를 가져야 한다.
  그러나 民主化(민주화)를 위해서는 自治體警察(자치체경찰)이 필요하며, 中立化(중립화)를 위해서는 어느 部(부)에, 隸屬(예속)시키지 않고 合議制(합의제)의 行政委員會(행정위원회), 즉 公安委員會(공안위원회)의 管理下(관리하)에 公正(공정)한 人事行政(인사행정)과 嚴正中立性(엄정중립성)을 堅持(견지)하도록 해야 하고, 能率化(능률화)를 위해서는 고도의 기동력과 기술성을 발휘하도록 組織(조직)과 人力(인력), 裝備(장비)를 갖추어야 하는 것이다. 우리나라의 實情(실정)으로서는 地理的(지리적) 歷史的(역사적) 環境的(환경적) 조건으로 보아 공산침략의 威脅(위협)아래 있으므로 國家警察(국가경찰)에 重點(중점)을 두지 않을 수 없고 또한 지방 자치제가 확립되지 못한 위에 自治行政(자치행정)의 경력이 부족하고 지방재정도 빈약한 까닭에 자칫하면 自治體警察(자치체경찰)의 兩制度(양제도)를 倂設(병설)하고 國家公安委員會(국가공안위원회)와 地方公安委員會(지방공안위원회)의 設置(설치)가 필요함을 認識(인식)하나 현 실정은 여러 가지 條件(조건)과 財政上(재정상)의 問題(문제)도 있으므로 國家警察(국가경찰)에 重點(중점)을 두는 制度(제도)를 채택하지 않을 수 없다. 그러므로 公正(공정)한 人事(인사)와 中立化(중립화)를 위하여는 公安委員會(공안위원회)의 管理下(관리하)에 警察廳(경찰청)으로 獨立(독립)시키는 것이 바람직하다.
  앞으로는 民主化(민주화)의 幅(폭)이 넓어지고 政治(정치)가 活性化(활성화)될 展望(전망)이기 때문에 警察(경찰)을 비롯한 官僚(관료)의 政治的 中立性(정치적 중립성)은 더욱 요청되는 것이다.
  비록 警察(경찰)이 中立化(중립화)하여 강력한 組織力(조직력)과 고도의 機能(기능)을 발휘할 수 있는 체제를 갖추었다 하더라도 執權黨(집권당)이 경찰에 대하여 冷待(냉대)하고 檢察機能(검찰기능)만을 중요시한다면 정치적 뒷받침이 약화되어 民主化(민주화)와 中立化(중립화) 그리고 能率化(능률화)는 기대하기 힘들게 된다. 따라서 문자 그대로 獨立性(독립성)과 中立性(중립성)을 확립하려면 경찰에 대한 국민의 절대적인 支持(지지)와 信賴(신뢰)가 前提條件(전제조건)인 것이다. 경찰의 정치적 중립보장과 기구 독립에 대한 논의는 그의 妥當性(타당성)과 경찰인력의 방대함이나 현재와 같은 中央統制式(중앙통제식) 경찰운영이 계속된다는 전제하에 肯定的(긍정적)으로 받아들여지고 있는 것 같다.

Ⅱ. 警察搜査權 獨立(경찰수사권 독립)의 當爲性(당위성)

  警察(경찰)의 政治的(정치적) 中立保障(중립보장)과 관련하여 경찰에도 독자적인 수사권을 부여할 것이냐 하는 문제에 대해서는 意見(의견)의 대립이 있는 것 같다. 특히 法曹界(법조계)에서는 경찰의 政治的(정치적) 중립은 전적으로 찬성하지만 현행 刑事訴訟構造(형사수송구조)와 搜査要員(수사요원)의 資質(자질), 수사과정에서의 人權侵害(인권침해) 등을 내세워 시기상조라고 주장하고 있다. 그러나 범죄수사는 경찰의 主任務(주임무)의 하나로 그 지휘감독권이 他行政機關(타행정기관)인 檢察(검찰)에 부여되고 있음은 오늘날과 같이 機動性(기동성)이 요구되는 수사업무에 차질이 생길 우려가 많고 獨立行政官廳(독립행정관청)으로서의 地位(지위)가 흔들리고 쉽기 때문에 경찰에도 독자적인 수사권을 부여하여야 한다는 警友會側(경우회측)의 주장이 맞서고 있다.
  이와 같은 주장의 論據(논거)는 나름대로 妥當性(타당성)이 있으나, 여기에서는 外國(외국)의 立法例(입법예)와 現行(현행) 法秩序(법질서)를 비교하면서 警察(경찰)이 대상으로 하는 環境(환경)의 변동에 능동적으로 대응하기 위한 業務管理面(업무관리면)에서의 효율성을 現實的(현실적)인 측면에서 검토하고자 한다.

    1. 外國(외국)의 立法例(입법예)

  犯罪搜査(범죄수사)에 있어서 檢事(검사)와 司法警察官吏(사법경찰관리)와의 관계에 대해서는 立法例(입법예)가 구구하나 현재 세계의 대다수 國家(국가)에서는 警察(경찰)에 독자적인 搜査權(수사권)을 인정하는 경향이다. 다만 제2차 世界大戰前(세계대전전)의 독일과 프랑스 등 大陸法系(대륙법계) 국가에서는 이를 인정치 않다가 終戰後(종전후) 그 나름대로 특이한 형태로 警察官署中(경찰관서중) 일부를 搜査專擔(수사전담) 부서로 구성하고 이를 인정하는 형식을 취하는 것 같다.
  그러나 英(영)·美(미)에서는 전통적으로 警察(경찰)에 독자적인 搜査權(수사권)을 인정하여 왔으며 日本(일본)에서는 終戰後(종전후)에 英(영)·美(미)와 같은 體制(체제)로 改革(개혁)을 단행하였다.
  英國(영국)에서는 1892年(년) 警視廳法(경시청법)이래 警察制度(경찰제도)가 정비되고 國家警察(국가경찰)과 自治體警察(자치체경찰)이 倂立(병립)하고 있다. 오늘날 범죄의 대부분이 警察訴追(경찰소추)로 되어 있으나 이것은 실질상의 職權訴追(직권소추)이지만 형식상은 私人訴追(사인소추)와 동일한 것으로 생각되고 있다. 그래서 순전한 職權訴追(직권소추)를 임무로 하는 檢察制度(검찰제도)가 1879年(년) 犯罪訴追法(범죄소추법)에 의하여 런던에서 檢察廳(검찰청)을 설치함으로써 출현하였다.
  犯罪訴追法(범죄소추법) 제2조에 의하면 檢事(검사)의 임무는 職權訴追(직권소추)를 행하고 다른 訴追者(소추자)가 행하고 있는 訴訟(소송)을 인수 또는 속행하며 刑事訴訟事件(형사소송사건)에 대하여 助言(조언)을 하는 것이 그 임무가 되어 있다.
  美國(미국)의 형사소송제도는 대체로 英國(영국)과 같다. 聯邦檢察總長(연방검찰총장)은 聯邦政府(연방정부)의 法律顧問(법률고문)인 것과 마찬가지로 聯邦地方檢察官(연방지방검찰관)은 그 관할구역내의 政府諸機關(정부제기관)의 법률고문인 지위를 가지며 聯邦犯罪(연방범죄)에 대하여 公訴(공소)를 제기하고 行政上(행정상)의 법률문제에 대하여 助言(조언)을 한다. 1917년에는 法務省內(법무성내)에 FBI가 설치되어 전국적인 범죄수사에 임하고 있는데 이것은 聯邦(연방)의 통일적인 犯罪搜査機關(범죄수사기관)이며 警察(경찰)이다.
  따라서 聯邦檢察總長下(연방검찰총장하)에 지방검찰관은 訴追(소추)를 행하고 FBI는 수사를 담당하여 상호 밀접한 관계를 유지하고 있다. 일본에서는 終戰後(종전후) 英(영)·美(미)法體制(법체제)의 강력한 영향을 받아 새로운 民主憲政(민주헌정)을 제정하고 刑事訟法(형사송법)을 대폭 개정하였으며 경찰의 정치적 중립을 보장하였으며 경찰의 정치적 중립을 보장하는 조치로 公安委員會制度(공안위원회제도)를 설치하면서 경찰에 독자적인한수사권을 부여하였다.
  이로 인하여 범죄수사의 제1차적 기관은 경찰이며 검찰은 제2차적 보충적 기관에 지나지 않는다.
  檢察(검찰)은 犯罪搜査(범죄수사)를 일체 경찰에 맡기고 公訴官(공소관)으로서의 임무에 전념하여야 한다는 주장도 있으나 고도의 法律知識(법률지식)을 요하거나 정치성을 갖는 사건은 檢察(검찰)이 제1차 搜査(수사)를 행하게 되었다. 日本刑事訴訟法 第19條(일본형사소송법제19조)에는 檢察官(검찰관)과 都道部縣公安委員會(도도부현공안위원회) 및 司法警察職員(사법경찰직원)은 수사에 관하여 상호 협조하도록 규정하고 있다.

    2. 現行(현행) 法秩序(법질서)의 構造(구조)와 乖離(괴리)

  우리나라 現行刑事法體制下(현행형사법체제하)에서는 범죄수사의 주도權(권)은 法務部(법무부)소속의 檢察廳檢事(검찰청검사)에 있으며 內務部(내무부)소속의 司法警察官吏(사법경찰관리)는 그 보조기관으로서의 성격을 갖는다.
  刑事訴訟法(형사소송법) 第195條(제195조)에 檢事(검사)가 犯罪搜査(범죄수사)의 主體(주체)임을 明示(명시)하고, 同法(동법) 第196條(제196조)에는 檢事(검사)의 司法警察官吏(사법경찰관리)에 대한 그 搜査指揮權(수사지휘권)을 부여하고 있다. 또한 檢察廳法(검찰청법)에서는 이를 보다 강화하여 同法(동법) 第5條(제5조)에 檢事(검사)의 司法警察官吏(사법경찰관리)에 대한 그 指揮監督權(지휘감독권)을 부여하고, 同法(동법) 第35條(제35조)에는 檢事(검사)와 司法警察官吏(사법경찰관리)가 上命下服(상명하복)의 關係(관계)에 있음을 明示(명시)하고 이 命令權(명령권)을 실질적으로 保障(보장)하기 위하여 同法(동법) 第36條(제36조)에 司法警察官吏(사법경찰관리)에 대한 替任權(체임권)까지 規定하고 있다. 따라서 現行(현행) 法秩序上(법질서상) 犯罪搜査(범죄수사)의 責任(책임)은 檢事(검사)에게 있는 것이다.
  檢事(검사)에 대하여 犯罪搜査(범죄수사)의 主導權(주도권)·指揮監督權(지휘감독권)을 부여하는 것은 수사의 公正(공정)과 人權(인권)옹호를 기하려는데 그 趣旨(취지)가 있다고 한다. 범죄수사에 관하여 司法警察官吏(사법경찰관리)에 의한 搜査(수사)와 檢事(검사)에 의한 그것과는 다소 차이가 있다. 犯罪(범죄)에 관한 第1次的(제1차적) 수사는 주로 司法警察官吏(사법경찰관리)가 행하게 됨으로 따라서 그것은 추상적이며 사실적인 색채가 농후한데 대하여 檢事(검사)에 의한 搜査(수사)는 보다 구체적이며 법률적인 성격이 강하다. 그런데 現行法秩序(현행법질서)는 高度(고도)의 法律知識(법률지식)을 요하는 事件以外(사건이외)의 수없이 많이 발생하는 범죄사건에 관하여 檢事(검사)가 일일이 수사나 지휘감독을 하여야 한다는 前提下(전제하)에서 이루어진 것이라 생각된다.
  실제에 있어서 犯罪搜査(범죄수사)는 95% 이상이 司法警察官吏(사법경찰관리)에 의존하고 있으며 檢事(검사)가 직접 또는 指揮(지휘)한 사건은 0.3%에 불과하여 檢査(검사)의 搜査力量(수사역량)은 未備(미비)하며 실질적으로 檢査(검사)의 搜査責任(수사책임)이 경찰에 委任(위임)되고 있는 것이다. 檢査(검사)의 지휘 없이 범죄수사가 착수된다는 것은 사건이 많이 발생할 가능성을 內包(내포)하는 것으로서 端的(단적)으로 표현한다면 國民(국민)의 警察不信思潮(경찰불신사조)를 助長(조장)하는 원인의 하나가 된다고 할 수 있을 것이다.
  더구나 檢察(검찰)은 공식적으로 警察(경찰)의 資質低下(자질저하), 전문지식의 결여, 搜査論理(수사논리)의 不在(부재)로 인한 人權侵害(인권침해) 등의 事例(사례)를 들어 無能(무능)을 비난하고 있으나 여기에도 부합하지 않는 여러 가지 문제점이 있다고 하겠다. 전통적으로 檢察(검찰)의 人事管理面(인사관리면) 특히 採用面(채용면)에서 搜査(수사)의 전문성이 고려되지 않고 있으며 검찰이 이 面(면)에서 警察(경찰)에 우월해지기도 어려운 것이다.
  또한 治安(치안)책임이 警察(경찰)(內務部(내무부))과 檢察(검찰)(法務部(법무부))로 분리되는데도 문제가 있고 전자가 후자에게 예속되는 듯한 인상이나 司法警察官吏(사법경찰관리)가 檢事(검사)와 上官(상관)에 二重(이중)으로 복종해야 하는 문제, 그리고 檢察(검찰)의 권위주의적이고 법률위주적인 태도가 민주성을 지향해야 하는 警察(경찰)에 영향을 미칠 수도 있으며 경찰의 중립성을 논할 때 검찰의 중립이 선행되어야 한다는 주장을 낳기도 한다.
  搜査指揮(수사지휘)에 있어서 법률지식이 필요하다는 점에 대해서는 경찰 중에서도 그 경험과 법률지식이 높은 總警(총경)이나 警正(경정)에게 부여할 수도 있을 것이다.

    3. 治安能力(치안능력)의 效率化問題(효율화문제)

  犯罪搜査(범죄수사)에 있어서는 組織的(조직적)이고도 방대한 人的陣容(인적진용)과 物的施設(물적시설)을 필요로 하는 것이다. 오늘날과 같이 科學機械文明(과학기계문명) 및 각종 交通手段(교통수단)의 급속한 발달과 이에 따르지 못하는 精神文化(정신문화)의 갈등에서 빚어지는 反倫理(반윤리), 反社會的(반사회적)인 각종 頹廢現象(퇴폐현상) 등 複合要因(복합요인)으로 말미암아 犯罪(범죄)는 量的(양적)으로 增加(증가)하고 質的(질적)으로 그 手法(수법)이 날로 殘忍(잔인) 犯惡化(범악화)하고 集團犯罪化(집단범죄화)하며 全國(전국)을 하나의 犯罪圈(범죄권)으로 하여 機動(기동), 廣域化(광역화)하고 있는 상황하에서는 搜査一線(수사일선)을 담당하는 警察(경찰)의 搜査能率(수사능률)의 向上(향상)이 강력히 요구된다.
  따라서 400여명의 檢事(검사)가 年間(년간) 40萬件(만건)이 넘는 犯罪事件(범죄사건)을 일일이 직접 搜査(수사)나 指揮監督(지휘감독)한다는 것은 도저히 期待(기대)할 수 없다. 또한 現實(현실)에 있어서도 犯罪搜査(범죄수사)의 95% 이상을 司法警察官吏(사법경찰관리)에 의존하고 있는 실정이므로 英(영)·美(미)와 日本(일본)에서와 같이 범죄수사권을 사법경찰 관리에게도 부여하는 것이 바람직하다.
  검사의 수사주도권 또는 指揮監督權(지휘감독권)을 폐지하더라도 日本(일본)에서와 같은 檢察自體(검찰자체)의 搜査活動(수사활동)은 그대로 유지하게 되며 公訴(공소)의 提起(제기) 維持(유지)라는 막중한 業務量(업무량)을 담당하는 檢事(검사)에게도 큰 도움이 될 것이다.
  전통적이며 靜態的(정태적)인 법률지식이나 소극적인 절차상의 문제 해결에만 얽매여 현실감각이나 時代潮流(시대조류)를 외면한 채 경찰의 자질향상만을 주장함은 근본적인 해결방법이 아니다.
  범죄수사에 관한 權限(권한)과 責任(책임)을 동시에 부여함은 오히려 경찰수사기능이 활성화되어 사기가 크게 昻揚(앙양)될 것이며 유능한 수사요원을 확보하기도 용이하여 그 능률과 資質(자질)도 자연히 향상될 것이다.
  현재의 檢事主宰搜査權體制下(검사주재수사권체제하) 에서는 유능한 수사요원 지망자들이 搜査(수사)의 第2線(제2선)을 담당하는 檢察界(검찰계)로 집중되는 경향이 있기 때문에 司法(사법)경찰관리의 자질향상이나 법률적 소양이 갖추어진 뒤에 搜査權(수사권)을 부여한다는 것은 어떻게 보면 경찰에 독자적인 搜査權(수사권)을 부여할 수 없다는 論理(논리)인 것이다.
  警察(경찰)의 주요임무의 하나인 犯罪搜査(범죄수사)가 그 지휘감독권이 他行政機關(타행정기관)인 檢察(검찰)에 부여되어 있으면 오늘날처럼 搜査(수사)의 機動力(기동력)·廣域性(광역성)이 요청되는 社會(사회)에서는 그 能率性(능률성)을 기대하기란 매우 어렵다고 보며 獨立性(독립성)이나 中立保障(중립보장)은 형식에 불과하다.
  만일 檢察(검찰)이 그 搜査指揮權(수사지휘권)을 배경으로 경찰업무의 다른 부문에까지 간섭할 경우 그 갈등은 더욱 증대될 것이기 때문이다. 궁극적으로 수사기관을 兩立化(양립화)하여 서로 牽制(견제)시킴으로써 상호 여론을 중시하여 수사활동을 전개할 것이므로 人權保護(인권보호)를 최대한 보장할 수 있을 것이다.
  이제 우리나라는 민주발전을 향한 거보를 내딛는 역사적 시점에서 현실감각이나 시대조류에 순응한 제도적 개혁이 이루어져야 할 것이다.
  본래 치안문제는 국민이 명랑한 시민생활을 영위할 수 있느냐 없느냐하는 국민모두의 관심사이기 때문에 마땅히 논의의 대상이 되어야하며 민주주의원리인 견제와 균등이라는 관점에서 다루어져야 한다.