교육계획의 접근방법의 비교ㆍ분석

교육의 중요성, 사회발전 촉진과 정서 크게 부각돼
諸接近方法(제접근방법) 相互補完的(상호보완적)관계로 이해돼야
國際機構(국제기구) 지원, 교육계획 개발에 크게 기여
 

  최근 약 20년간 교육정책은 교육발전의 추세에 의해 활성화, 각국에서는 교육방법의 효율화를 기하기 위해 실험을 기울이고 있다. 本紙(본지)에서는 이러한 교육정책이론과 교육계획접근방법, 즉 사회수요, 人力(인력)수요, 수익률 교육계획모형 접근방법의 형태를 살펴봄으로써 諸(제)교육계획이 융통성을 같고 교육체제의 문제를 스스로 해결해 가는 방안을 알아보고자 한다. <편집자 註(주)>

Ⅰ, 敎育計劃(교육계획)ㆍ政策理論(정책이론)
  최근 약 20년간에 걸쳐서 敎育計劃(교육계획)ㆍ政策(정책)분야의 연구가 점차 活性化(활성화)되어가는 추세에 있다. 企劃(기획)(Planning)과 政策決定(정책결정)의 과정요인으로 인식되어왔으며, 일반행정이나 경영에서의 過程要因(과정요인)과 마찬가지로 교육행정과정의 일부로서 연구되어 왔다.
  그러나 교육활동에 대한 知的(지적)ㆍ合理的(합리적) 준비과정, 또는 그 소산으로서의 敎育計劃(교육계획)의 중요성이 강조되어 보다 장기적 종합적 견지에서 교육계획을 수립하고자 하는 움직임이 강회된 것과 軌(궤)를 같이하여 교육계획은 廣義(광의)의 교육행정개념에 포함되면서도 대체로 교육행정정책에 先行(선행)하여 합리적 정책대안을 준비하는 과정으로서 그 독자성이 부각되기 시작하였으며 교육계획에 대한 다양한 연구로 점차 활성화되기 시작하였다. 교육계획은 교육정책의 안정성과 효율성을 높일 수 있는 것으로서 대체로 교육정책에 선행하는 과정으로 인식되기 시작하였으며 그 실용성이 높아진 것과 함께 理論的(이론적) 實踐的(실천적)연구도 활발히 진행되기에 이른 것이라 할 수 있다. 그러면, 교육기획과정을 보면 다음과 같다.
  모든 교육기관에 알맞은 企劃(기획)은 없다. 그렇기 때문에 기획과정이 필요하고 기획과정에서 人的(인적)조직과 자료의 수집과 분석은 전체계획의 성공여부를 좌우하게 된다.
  1차 단계는 敎育機關(교육기관)의 使命(사명)과 기본적 기능을 규명하는 것이다. 사명의 진술은 교육기관의 기본성격을 규명하는 기반이 된다. 사명진술을 강조하는 原理(원리)와 假說(가설)은 균형점을 찾을 때가지 토론 되고 조정되어져야 한다.
  2차 단계는 敎育機關(교육기관)이나 敎育行政機能(교육행정기능)의 기본적 성격을 진술한다. 기본성격 진술에는 기획팀에 의한 ①여러 가지 조사결과, ②意見標集(의견표집), ③공개토론의 결과, ④권위와 責任(책임)의 한계, ⑤政策目錄(정책목록), ⑥의견결정 과정의 組織性格(조직성격)규명 등이 포함되어져야 한다. 기획의 2차 단계는 사명의 진술에 대한 구체적인 규명이며 예상되는 결과에 대한 다방면의 검토라고 할 수 있다.
  3차 단계는 본격적으로 目的(목적)을 설정하고 기획과 미래예견을 하는 단계이다. 목적은 敎育機關(교육기관)이나 敎育政策機關(교육정책기관)이 무엇을 해야 할 것인가를 구체적으로 반영할 수 있는 量的(양적)ㆍ質的(질적)진술을 의미한다.
  企劃擔當者(기획담당자)들은 計劃(계획)된 活動(활동), 過程(과정), 節次(절차) 그 자체가 目的(목적)이 아니며 이런 것 들은 진정한 목적, 즉 敎育機關(교육기관)의 목적을 도달하기 위한 수단이라는 점을 명심하지 않으면 안 된다.
  4차 단계는 단기적 활동과 프로그램들이 目的(목적)을 성취하기 수레바퀴와 같이 규명되어지는 단계다. 효과적 企劃(기획)은 조직의 課業(과업)을 개발하고, 평가하고, 지도하고, 인사관리조직을 하고 조직을 하기 위한 하나의 理論的(이론적)구조를 마련하는 단계이다.
  5차 단계는 企劃(기획)을 위한 자료 분석과 정보 수집은 4단계에서 완료되고 과업수행을 위한 각종 분과 위원회가 조직되어 전략설계를 하는 단계다. 변화와 發展(발전)을 위한 전략은 3개 영역으로 나누어지는데 ①구조 ②과정 ③태도의 영역에 영향을 미치게 된다. 한 영역의 變化(변화)는 다른 영역의 변화를 야기 시키게 된다. 이 단계에 대개의 敎育政策家(교육정책가)들은 구조적 영역에만 집중시키는 경우가 많다. 교육행정가들은 政策(정책), 財政支援模型(재정지원모형)일정, 성취도, 평가절차나 표준화가 목표도달에 충분할 것이라고 가정한다. 구조와 마찬가지로 과정과 태도에서의 변화는 기획을 수행하는 사람들에게는 똑같이 중요하다.
  이 단계에서는 ①특별한 目的을 성취할 것이라는 변화와 안정을 위한 광범한 戰略(전략)과 指針(지침)을 규명하여야 한다. ②이러한 전략에 기초가 된 프로그램은 목적달성을 위한 活動(활동), 課業(과업), 日程(일정), 體制(체제)를 포함하도록 설정되어져야 한다. ③프로젝트 활동을 위해서 권위와 責任(책임)이 분담되어져야 하며 과업수행과정의 특별프로젝트를 위한 신축성 있는 예산계획과 예산집행상의 自律性(자율성)이 보장되어져야 한다.
  6차 단계는 프로젝트의 활동수행이 진행되는 단계다. 이 단계는 6개의 敎育行政(교육행정)의 기능이 모두 발휘되는 단계다.
  이 단계는 企劃活動(기획활동)의 가장 중요한 국면이다. 이 過程(과정)은 人力(인력)과 자료수집 및 分析(분석)이 같이 요구된다.
  7차 단계는 企劃(기획)을 검토하고 평가하여 再回轉(재회전)시키는 단계다. 이 단계에서는 企劃遂行(기획수행)이 완료되고, 企劃業務擔當(기획업무담당)팀은 企劃發展(기획발전) 報告書(보고서)를 평가하고, 적합한 日程(일정)을 결정하고, 變化(변화)하는 條件(조건)들을 分析(분석)하지 않으면 안 된다.
  敎育政策(교육정책)은 敎育(교육)프로그램과 프로젝트에서 나타나는 直接的(직접적)인 行爲(행위)와 相反(상반)되는 槪念(개념)으로서 모든 敎育領域(교육영역)과 水準(수준)에서ㅓ 敎育政策(교육정책)이라는 用語(용어)가 사용되고 있다. 즉 敎育政策(교육정책)이란 用語(용어)는 美國(미국)과 같이 高度(고도)의 分權體制(분권체제) 속에서는 地方公共團體(지방공공단체)와 大學當局(대학당국)등을 포함하여, 敎育活動(교육활동)의 基本指針(기본지침)을 의미하였으나, 한국에서는 國家敎育(국가교육)과 관련하여 國民(국민)의 同意(동의)를 바탕으로 하고 國家(국가)의 公權力(공권력)을 배경으로 하여 强行性(강행성)을 수반하는 敎育活動(교육활동)의 指針(지침)을 의미하며 國家(국가)의 主要(주요) 敎育問題(교육문제)해결을 위한 最適代案(최적대안)의 선택을 구체적인 내용으로 한다. 이와 같은 의미에 있어서 敎育政策(교육정책) 역시 廣義(광의)로는 敎育政策(교육정책)의 개념에 포함되나 俠義(협의)로는 敎育政策(교육정책)에 先行(선행)하여 그 基本指針(기본지침)을 마련하는 것이라 할 수 있다. 일반적으로는 敎育理念(교육이념)을 具顯(구현)하는 과정에서 그 手段(수단)으로서 교육정책이 있는 것이라 할 수 있다.
  교육정책에 대한 연구는 敎育計劃(교육계획)에 대한 硏究(연구)의 관심에 앞서서 추진되었으나 그 역사가 오랜 것이라 하기는 어렵다.
  그것은 대체로 최근 50年間(년간)에 걸쳐서 추진되었으며, 특히 世界(세계)2次(차) 大戰( 대전)이후 최근 약 30年(년) 內(내) 敎育發展(교육발전)의 추세와 더불어 活性化(활성화)되어 왔다고 할 수 있다. 敎育政策(교육정책)의 效率化(효율화)와 敎育計劃(교육계획)의 强化(강화)는 서로 相通(상통)되는 일련의 과정으로서 추진되어 왔으며 다음과 같은 요인이 상호작용하여 빚어낸 것으로서 그것이 곧 교육계획, 정책의 연구를 活性化(활성화)시킨 요인으로 작용하였다.
  ①社會(사회)의 발전추세가 새로운 지식사회 정보사회의 도래를 가져 왔으며 모든 분야에서 硏究開發(연구개발)(R&D)의 중요성이 강조되는 시대로 접어들게 되었다. 그것은 先進國家(선진국가)에서 비롯되었으나 발전의 단계를 달리하는 다른 국가의 경우에도 약간의 時差(시차)를 두고 나타나기 시작하였으며, 한국의 경우와 같이 급속히 國家發展(국가발전)을 촉진하려는 과정에서 R&D의 중요성이 크게 부각되었다.
  ②국가발전, 또는 사회발전을 촉진하는 과정에서 敎育(교육)의 중요성이 크게 부각되었으며 敎育發展(교육발전)을 촉진하기 위한 제반 연구개발의 중요성이 강조되었으며 따라서 연구조성활동이 강화되었다. 연구의 조성은 연구비의 강화, 연구요원과 시설에 대한 조성의 광화 등을 포함하여 人的(인적)ㆍ物的(물적) 양면에 걸쳐 추진되었다.
  ③全世白的(전세백적)으로 계획이 강화되는 시대적 배경 속에서 교육정책 社會政策(사회정책)의 연구가 강화되고 교육계획의 방법개발이 촉진되었으며, 그것은 유네스코나 경제협력개발기구(OECD)등 國際機構(국제기구)가 그와 같은 움직임을 적극 지원함으로써 더욱 강화되었다. 硏究結果(연구결과)의 活用(활용)으로써 理論(이론)과 實際(실제)의 다리역할을 하게 되었으며 累積的(누적적)으로 상승효과를 나타내는 결과가 되었다.
  ④人事行政에 있어서 業績(업적)을 평가하는 성적주의원칙이 강화되고, 특히 大學(대학)에 있어서 연구업적을 중시하게 됨으로써 교수들의 교육정책이나 計劃(계획)에 대한 연구를 촉진시키는 유인으로 작용하게 되었다
  ⑤敎育資料情報(교육자료정보)센터(ERIC) 또는 유사한 기구의 발족 등으로 국제적으로나, 국내에서나 硏究(연구)정보의 교유가 보다 활발히 되었으며 연구요인의 교류도 더욱 활발히 이루어지게 되었다.
  이와 같은 諸要因(제요인)의 복합작용으로 敎育計劃政策(교육계획정책)의 연구가 活性化(활성화)되었다고 볼 수 있다.

Ⅱ, 敎育計劃(교육계획) 接近方法論(접근방법론)
  敎育計劃(교육계획)을 위한 接近方法(접근방법)은 교육계획의 강조점과 적용방법에 따라 다양하다. 그러나 이처럼 다양한 접근방법들은 크게 다음과 같은 4가지 영역으로 대분해 볼 수 있는데, 그것은 다음과 같다.

(1) 社會需要(사회수요) 接近方法(접근방법)
  社會需要(사회수요) 接近方法(접근방법)의 前提(전제)는 교육받기를 원하는 모든 사람에게 교육기회가 주어져야 한다는 것이다.
  이러한 입장에서 英國(영국)의 미래고등교육기회에 관한 로빈스(Robbins)보고서는 ‘高等敎育機會(고등교육기회)는 고등교육을 받을 수 있는 資質(자질)과 資格要件(자격요건)을 갖추고 있는 고등교육을 받기를 희망하는 모든 사항들에게 제공되어야 한다’고 정책목표를 설정한 바 있다. 이 접근방법에서 미래의 교육수요는 사회발전추세를 예측함으로써 추정되고, 이 결과에 따라 교육수요를 수용 할 수 있는 교육여건에 관한 계획을 세우게 된다. 이러한 社會需要(사회수요)접근방법에서는 다음과 같은 몇 가지 가정 아래서 미래의 교육수요가 추정된다. 이 가정은 상급학교에 진학할 학생들은 진학여부를 결정하기 전에 勞動市場(노동시장)을 주의 깊게 관찰하게 되므로 결과적으로 학생들의 진학결정이 노동시장에서 필요한 수만큼의 인력을 양성하게 된다는 것이다. 그러므로 경제적 측면에서 합리적으로 노동시장을 예측 할 수 있는 학생들이 요구하는 수만큼의 교육기회가 제공만 되면 일시적인 인력의 공급과잉과 공급부족현상은 저절로 사라지게 된다는 것이다.
  따라서 사회수요 접근방법의 타당성은 勞動市場(노동시장)의 효율성 문제 즉 노동시장의 공급과잉과 공급부족 현상이 상대적인 임금조정으로 명백히 나타나는가의 문제와 그러한 임금조정이 학생들의 進學(진학)결정에 영향을 미치는가의 문제에 달리게 된다고 볼 수 있다. 한 국가 내에서의 교육수요는 주로 인구요인과 社會(사회)ㆍ經濟的(경제적) 요인 등에 의해서 결정된다. 교육계획을 위한 社會需要(사회수요)접근의 가장 간단한 방법으로는 일정한 교육단계에 들어갈 학생 수를 적령인구의 일정비율로 가정하고 과거의 적령인구 취학률을 적용하는 것이다. 敎育計劃(교육계획)에서 미래 학생 수를 추정하기 위하여 사용하는 가장 간단한 사회수요 접근방법으로는 진급률에 의한 방법과 취업률에 의한 방법이 있다. 진급률에 의한 방법은 과거의 각급학교별ㆍ학년별ㆍ취학자 수를 토대로 진학자ㆍ중퇴자ㆍ유급자 등의 수와 비율을 산출, 적용하여 미래의 학년별 학생 수를 추계하는 방식이다. 여기서는 초등학교 입학에서 대학졸업에 이르기까지의 학교 간ㆍ학년 간ㆍ학생 수를 비교적 자세히 산출해 낼 수 있다.
  就業率(취업률)에 의한 방법은 적령인구 중에 취학하고 있는 각급학교 학생수의 비율을 산출하여 미래 학생수 추계에 적용하는 방식이다. 이 社會需要(사회수요)에 의한 접근 방법은 현재 대부분 국가에 下級學校(하급학교) 학생수 추정 시 사용되고 있으며, 일부 선진국에서는 高等敎育段階(고등교육단계)에서도 적용하고 있다. 그러나 이 접근방법은 교육을 위한 비용과 산업체의 人力需要(인력수요)를 감안할 수 없는 단점이 있다.

(2)人力需要(인력수요) 接近方法(접근방법)
  人力需要(인력수요)에 의한 接近方法(접근방법)은 일정한 經濟成長(경제성장) 목표를 달성하는데 필요한 敎育(교육)에 대한 投資水準(투자수준)을 결정하기 위한 것이다. 이 접근방법에서는 미래 산업체에서 필요로 할 技能別(지능별) 人力(기능별 인력)을 예측하고, 이러한 人力(인력)을 양성하기 위하여 필요한 敎育人口(교육인구)를 결정하게 된다.
  人力需要(인력수요)를 추계하기 위하여 사용하는 방법은 計劃(계획)의 필요와 성질에 따라 상이하지만 일반적으로 ①고용자조사, ②선진국의 사례분석, ③固定係數推計技法(고정계수추계기법)등이 있다.
  Parnes는 지중해 지역 교육계획수립을 위한 方法論(방법론)을 전개하면서 고정계수추계기법을 사용한 인력수요추계의 일반적인 절차를 다음과 같이 제시하였다.
  ①직업분류기준에 따라 학교 단계별 분야별로 산업별ㆍ직종별 인력분류표를 작성한다.
  ②목표 연도와 5년 간격의 총노동량을 추계한다.
  ③계획 기간 중의 각부문별 고용량을 예측한다.
  ④계획 기간 중의 각 부문별 총 고용량을 직업분류기준에 나타난 영역별로 배분한다. 이 경우 미래 産業 內(산업 내) 고용량의 직종별 구성비는 ㉠과거추세 ㉡외국과의 비교 ㉢産業 內(산업 내)의 기업별 비교 등의 방법으로 예측 할 수 있다.
  ⑤직종별 人力(인력)수요 자료를 교육수준별 인력수요 자료로 바꾼다.
  ⑥계획 기간 중의 교육 단계별로 인력공급능력을 예측한다.
  ⑦계획기간중의 교육수준별 人力需要(인력수요)와 人力供給能力(인력공급능력)을 비교하여 이들 간의 균형을 유지하는데 필요한 교육수준 별 학문분야별의 연간 인력규모를 판단 한다.
  ⑧목표연도까지 필요한 인력을 확보하도록 교육수준별ㆍ학문분야별 취학자수를 추정한다.
  그러나, Parnes 도 실제로 OECD 의 지중해 지역 敎育計劃(교육계획)(MRP)을 수립하면서는 固定係數推計技法(고정계수추계기법)에 외국사례 분석방법과 고용자 조사방법을 적용하여 사용하였다.
  우리나라에서는 金潤泰(김윤태)가 1919년까지의 長期人力需給計劃(장기인력수급계획)을 수립하기 위하여 산업별ㆍ직업별 변화율을 추정하고, 이를 기초로 산업별 직업별 인력수요를 추정하였다. 그리고 산업별ㆍ중소분류 직종별 인력수요 추정은 國際比較法(국제비교법)을 적용하여 우리나라와 분류직종의 고용구조가 비슷한 일본을 택하여 비교했다.
  이러한 인력수요 접근방법은 개인의 요구와 꼭 일치하지는 않을지도 모르지만 사회ㆍ경제적 목적을 충족시키는 것을 전제로 하고 있다.
  그러므로 이 방법에서는 인력수요와 인력공급을 연결시키려고 하며, 이러한 결과로 교육투자의 우선순위를 제시하는 것도 가능하게 된다.
  이러한 이유로 이 방법은 다른 방법들 보다 널리 사용되고 있으며, 특히 개발도상국에서 더욱 많이 사용되고 있다.

(3)收益率(수익률) 接近方法(접근방법)
  人力需要接近方法(인력수요접근방법)이 원칙면에서 모호한 가정과 방법 면에서 자료 사용 등의 문제를 갖고 있지만 收益率(수익률)을 이용한 접근 방법은 교육에 소요되는 비용과 이로 인한 경제적 효과를 측정하여 비교함으로써 인력수요접근방법이 갖고 있는 취약점을 보완하려고 시도되었다. 보다 구체적으로 이 방법은 모든 형태의 교육투자에 대한 생산성을 균등하게 하려고 한다. 그래서 생산성을 측정하기 위하여 교육투자와 이로 인해 생기는 불변가격으로서의 순수익이 동일하게 되는 이자율을 사용한다.
  일반적으로 사용하는 收益率(수익률)의 산출방법에는 두 가지가 있는데 그것은 個人的(개인적)收益率(수익률)과 社會的(사회적)收益率(수익률)이다. 개인적 수익률은 개인이 부담한 비용과 이로 인해 발생한 수익만으로 계산되는 반면에 사회적 收益率(수익률) 산출에는 교육을 받기 위해 투자된 모든 비용과 수익이 포함된다. 그러므로 개인적 수익률은 기회비용을 포함한 개인이 부담한 비용과 課稅(과세)후 所得(소득)에 더해 산출되는 반면에 사회적 수익률은 公共機關(공공기관)의 보조금을 포함한 모든 비용과 과세전 소득에 더해 산출된다. 그러나 人力計劃(인력계획)에서 주요대상이 되는 것은 개인적 수익률보다는 사회적 수익률이다.
  敎育(교육)의 社會的(사회적) 費用(비용)에는 개인과 사회가 부담하는 모든 교육 활동비용이 포함된다. 교육의 社會的(사회적) 收益(수익)은 매우 다양하지만 경제적 수익률 산출에서는 측정이 가능한 재정적 수익만을 고려하게 되고 이 수익은 일정한 교육을 받은 취업자의 課稅前(과세전) 生涯所得(생애소득)으로 측정될 수 있다. 그리고 취업자가 평생 동안 벌 수 있는 생애소득은 敎育年數別(교육년수별) 年齡所得相關表(연령소득상관표)에 의해서 얻을 수 있다.
  그러나 이러한 자료는 한 취업자의 일생을 추적하는 時系列上(시계열상)의 자료에 의해 얻어질 수 있으나 실제로는 이러한 자료를 수질하기가 매우 곤란하기 때문에 종단적 자료를 주로 사용하게 된다.
  收益率(수익률) 분석방법은 경제적 측면에서 볼 때 사회수요접근 방법이나 인력수요 접근방법보다 더 정교하고 현실적이라고 볼 수 있다. 그러나 이 분석 결과가 敎育計劃(교육계획)에서 필요한 모든 정보를 제공해주지는 못한다. 이러한 이유에서 수익률 분석방법은 敎育計劃(교육계획)을 위한 독자적인 방법으로 사용되기 보다는 사회수요접근방법이나 인력수요접근방법의 보충적 자료로 사용되고 있을 뿐이다.

(4)敎育計劃模型(교육계획모형) 接近方法(접근방법)
  敎育計劃(교육계획)에서 최적안을 찾아내기 위해서는 교육부문과 교육 외 부문에 영향을 주는 여러 가지 변인과 제약점들이 고려되어야 한다. 그래서 교육계획모형들은 교육체제의 관계를 복잡한 대수형태로 표시하여 최적의 敎育投資方案(교육투자방안)을 찾으려고 한다.
  이 방법에서 중요시하는 것은 대안을 구체화시키는 것으로 그 다음에 교육목적을 달성하기 위하여 필요한 자원, 즉, 投資量(투자량)을 極小化(극소화) 시키거나 아니면 교육목적의 달성도를 제한된 자원으로 극대화 시킬 수 있는 방안을 모색하게 된다.
  그렇지만 計劃模型(계획모형)은 이러한 목적달성을 위한 最適案(최적안)의 도출 외에도 일관된 계획을 수립하고 수립된 계획의 재원확보 가능성 등의 실현가능성을 평가하고, 교육제도내의 문제점을 진단해 보기 위하여 사용될 수도 있다.

Ⅲ, 結言(결언)
  敎育計劃(교육계획)이란 본래 미래의 불확실성을 예측하는 것이라는 사실을 감안할 때 어느 한 가지 接近方法(접근방법)이 절대적일 수는 없다.
  이상의 諸接近方法(제접근방법)들은 서로 간에 경쟁적인 것이 아니라 상호보완적 방법들로 이해되어야 하고, 그러기 위해서는 敎育計劃(교육계획)도 어느 정도 융통성을 갖고 교육체제의 문제를 스스로 해결해 나가려는 노력이 필요할 것이다.
 

<참고문헌>
  1, 대한교육연합회, 새교육(서울‥대한교육연합회ㆍ1982ㆍ2)
  2, 한국교육개발원, 교육개발(서울‥한국교육개발원ㆍ1981ㆍ6)
  3, 김종철, 교육계획론(서울‥교육출판사)
  4, 하인호, 교육정책과 행정(서울‥문우사ㆍ1982ㆍ8)